Comentarios sobre el artículo de Peter Hakim,
publicado en Foreign Affairs - Volumen 85 - Número 1- 2006.
miércoles, marzo 22, 2006
martes, marzo 21, 2006
Proceso de Barcelona, Asociacion Euromediterranea
PROCESO DE BARCELONA: BALANCE DE UNA DÉCADA DE ASOCIACIÓN EUROMEDITERRÁNEA (ARI)
ARI Nº 137/2005 -- Análisis
Haizam Amirah Fernández y Richard Youngs ( 11/11/2005 )
Tema: Durante los días 27 y 28 de noviembre, España acogerá la Cumbre Euromediterránea que conmemorará el décimo aniversario del Proceso de Barcelona (también conocido como Asociación Euromediterránea, o AEM). Este análisis trata de arrojar luz sobre los logros y las carencias en lo referente a los principales ejes temáticos de la AEM, así como las distintas perspectivas nacionales que existen a día de hoy en dichos debates.[1]
Resumen: En noviembre de 1995, la creación de la Asociación Euromediterránea representó el nacimiento de lo que parecía ser una de las iniciativas de política exterior más ambiciosas e innovadoras de la Unión Europea (UE). La AEM forjó una asociación entre los entonces quince Estados miembros de la Unión y doce países del sur del Mediterráneo en un amplio abanico de cuestiones de índole económica, social, cultural, política y de seguridad. A lo largo de su década de existencia, la AEM se ha consolidado de forma gradual, aunque no con toda la fuerza que se esperaba.
Análisis: Existe un consenso general en afirmar que la AEM ha sido incapaz de alcanzar los objetivos más elevados de la Declaración de Barcelona, el texto fundacional de la Asociación.[2] Se coincide también en señalar que la AEM se ha esforzado por adaptarse a los cambios producidos en el entorno estratégico, especialmente los asociados al conflicto israelo-palestino. Sin embargo, más allá del consenso existente sobre la necesidad de adoptar mejoras que permitan adaptar la retórica de la AEM a la realidad, es evidente que abundan las diferencias de opiniones.
Existen diferencias en relación al significado y la relevancia de los logros alcanzados por la AEM durante la última década. Se discrepa sobre el grado de consolidación de la Asociación desde su creación y sobre quién es su mayor beneficiario; los gobiernos de los países socios del norte o del sur, el sector privado o la sociedad civil. Existen también divergencias sobre la estrategia futura de la Asociación; hasta qué punto interesa conservar la filosofía de la Declaración de Barcelona y qué elementos han de ser actualizados e impulsados son dos de las cuestiones que se plantean. Pueden identificarse claras discrepancias en lo referente a dichas cuestiones entre los Estados miembros de la UE; en el seno de cada uno de dichos Estados; entre la Comisión Europea y los países socios del sur del Mediterráneo; entre los gobiernos del sur del Mediterráneo y la opinión de la sociedad civil; y entre la comunidad árabe e Israel. La uniformidad de opiniones es más notable entre los analistas, que coinciden en realizar una crítica contundente de la Asociación, si bien difieren en cuanto a los logros alcanzados por la AEM.
Muchas de estas diferencias ya estuvieron presentes durante el nacimiento de la AEM. Algunos observadores y dirigentes políticos sostienen que los distintos intereses y perspectivas han ido convergiendo desde entonces, gracias al impacto socializador de la AEM. Otros optan por destacar la persistencia de dichas divergencias, que tienen una magnitud más que considerable después de una década de supuesta asociación común. Lo cierto es que dichas diferencias, vayan en aumento o en descenso, han resultado relevantes en el contexto de los esfuerzos por dar un nuevo impulso al Proceso de Barcelona.
Cambio de contexto durante la última década
La AEM echó a andar en un momento de considerable optimismo sobre el futuro del sur del Mediterráneo. Este clima de optimismo respondía en parte a la dinámica inicial generada por los Acuerdos de Oslo entre Israel y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP). Las negociaciones adicionales entre Israel y algunos Estados árabes crearon un ambiente propicio para el debate sobre una posible “zona de paz, estabilidad y seguridad” euromediterránea, tal y como recoge la Declaración de Barcelona. A medida que pasó el tiempo, se estancó el proceso de paz en Oriente Medio, y, por supuesto, se agudizaron las tensiones en la región, sumergiendo a la AEM en un período de serias dificultades. El hecho de que se consolidara un entorno regional cada vez más adverso, sumado a la inercia interna de la UE, acabó minando la capacidad y la voluntad política de los países socios y de las instituciones de la AEM para poner en práctica el amplio abanico de reformas inicialmente contempladas bajo la Declaración de Barcelona.
Diez años después del lanzamiento de la AEM, el contexto político, social y económico de cada uno de los países árabes y de la región árabe en su conjunto ha cambiado significativamente. La mayoría de los observadores, árabes y no árabes, convienen en que el desarrollo humano de la región se sigue enfrentando a importantes desafíos. Algunos sostienen que la crisis del desarrollo árabe se ha agudizado durante los últimos años y es hoy más compleja que nunca. El Informe sobre Desarrollo Humano Árabe del año 2004 elaborado por el PNUD ha identificado “el déficit agudo de libertad y buen gobierno en el mundo árabe como el principal obstáculo al renacimiento árabe”.[3]
La intervención de potencias extranjeras, como la ocupación persistente de los territorios palestinos por parte de Israel y la ocupación que lidera Estados Unidos en Irak, socavan la seguridad y el bienestar de la región. Otros obstáculos están relacionados con la existencia de estructuras políticas, sociales y económicas en los países árabes que siguen sustentando regímenes autoritarios. El supuesto comienzo de los procesos de reforma política en el mundo árabe ha sido ampliamente comentado. Dicho cambio incipiente tiene sin duda una enorme relevancia, y promete incidir sustancialmente sobre el Proceso de Barcelona. Sin embargo, hasta la fecha los cambios políticos en el sur del Mediterráneo han sido discretos y selectivos, y han estado controlados por los regímenes gobernantes. Las reformas han sido fragmentarias y no puede decirse que hayan contribuido de forma perceptible a resolver la crisis de desarrollo humano que afecta a la región. El contexto internacional, marcado por la “guerra contra el terrorismo” emprendida por Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, también está repercutiendo sobre las libertades árabes, llevando a varios gobiernos a imponer controles y restricciones todavía más severos sobre sus ciudadanos, amparándose en el temor a que se cometan nuevos atentados terroristas.
Pese a los factores restrictivos, durante los últimos años se han realizado llamamientos tanto desde la región como desde las potencias extranjeras para impulsar la consecución de reformas destinadas a abordar algunos de los desafíos más críticos a los que se enfrenta el mundo árabe. Existe una amplia percepción de que el debate sobre la reforma se ha visto impulsado en gran medida por el nuevo compromiso (declarado) de Estados Unidos de apoyar a los movimientos democráticos en Oriente Medio. La Iniciativa para el Amplio Oriente Medio y Norte de África (BMENA), que fue adoptada durante la cumbre del G8 celebrada en junio de 2004, y la Iniciativa de Asociación entre Estados Unidos y Oriente Medio (MEPI) son algunos de los nuevos elementos en el ámbito político que influyen en la AEM.
Estas tendencias internacionales, junto con los cambios producidos en el seno de la UE, constituyen un telón de fondo para la AEM que se presenta hoy sustancialmente diferente a lo que lo era en 1995. Los cambios producidos en la UE son tan relevantes como los producidos en el mundo árabe. Durante la última década, la UE ha afianzado gradualmente su perfil como actor internacional. Se han puesto en marcha procesos de reforma sólidos, aunque de escasa trascendencia en la dinámica de relaciones exteriores de la UE. Esto sin duda ha aumentado las expectativas en todo el mundo, que confiaba que la UE estuviera más capacitada para cumplir con sus propios objetivos, adoptando una política exterior eficaz, unificada y anclada firmemente en sus valores. La adhesión de diez Estados miembros en mayo de 2004 proporcionó a la UE un peso mayor, además de una mayor capacidad de influencia a nivel internacional; incorporó a una serie de países que habían experimentado poco tiempo atrás el tipo de reformas políticas y económicas que la AEM promueve en el sur del Mediterráneo; y también contribuyó sustancialmente a garantizar que la UE adoptara procedimientos más eficaces en la toma de decisiones en el ámbito de la política exterior.
El Tratado Constitucional rechazado por los votantes franceses y holandeses predicaba un mayor grado de compromiso en lo referente a algunos objetivos políticos de la UE, en concreto las políticas de seguridad, desarrollo y derechos humanos. Asimismo, incorporaba importantes mejoras institucionales, incluida la figura de un nuevo ministro de Exteriores de la UE, destinadas fundamentalmente a dar una mayor coherencia al creciente abanico de instrumentos de política de la Unión. Por el momento, el destino de las reformas de la política exterior de la UE permanece incierto.
Con estos cambios de carácter general de telón de fondo, el diseño de una nueva Política Europea de Vecindad (PEV) ha añadido una nueva dimensión a las relaciones con el sur del Mediterráneo. La PEV pretende promover un “anillo de amigos” en la nueva periferia de la UE tras la ampliación. Esta iniciativa ha generado cierta confusión sobre cómo afectará a la AEM la vinculación de los países del sur del Mediterráneo con países tales como Ucrania, Moldavia y Armenia bajo un único marco político. La doctrina oficial de la UE es que la Política de Vecindad supone una continuación y un refuerzo del Proceso de Barcelona. Sin embargo, permanece abierto el debate sobre la distribución exacta de las iniciativas entre estos dos marcos.
En definitiva, esta plétora de acontecimientos –la AEM; los nuevos debates sobre los valores y la efervescencia democrática interna a nivel europeo; la ampliación hacia el este; el desarrollo de los mecanismos de política exterior de la UE; el rechazo del Tratado Constitucional– se combinan para producir un clima cambiante para las estrategias de la Unión hacia el sur del Mediterráneo. Estos cambios, cuyas implicaciones son todavía inciertas, son factores importantes en el abanico de consideraciones que conforman las perspectivas sobre el pasado y futuro de la AEM.
Balance de una década de Asociación
Dados los acontecimientos producidos a nivel internacional y nacional, la incapacidad para garantizar un mayor número de cambios económicos, políticos, sociales y estratégicos de alcance no puede ser atribuida exclusivamente a las deficiencias en el diseño y a la puesta en práctica de la AEM. Asimismo, podría alegarse –no sin razón– que diez años es un período de tiempo relativamente corto para evaluar el alcance de los procesos de reforma económica y política en una región de tales dimensiones, aunque suficiente para poner a prueba las bases sobre las que se construyen dichos procesos. Sin embargo, existe una unanimidad a la hora de destacar la importancia de promover un cambio en el Proceso de Barcelona que vaya más allá del nivel puramente superficial.
El balance de la primera década de la AEM arroja las siguientes conclusiones preliminares:
· Existe una decepción fuerte y generalizada en torno a los resultados cosechados por la AEM durante la última década, acompañada de la sensación de que, a pesar de todo, se han construido las bases necesarias para corregir las deficiencias actuales. La decepción con el Proceso de Barcelona es aún mayor en la orilla sur del Mediterráneo. Varios observadores apuntan a un doble fracaso: la AEM ni ha ayudado a los gobiernos a promover su desarrollo y su transición hacia la modernización, ni ha logrado dotar a las fuerzas de la sociedad civil de la energía necesaria para impulsar las reformas.
· Cada vez es más evidente que para revitalizar el Proceso de Barcelona no basta con limitarse a hacer “más de lo mismo”. Para garantizar el respeto de los principios y compromisos de la Declaración de Barcelona de 1995, tampoco basta con aumentar la financiación en ámbitos como la cooperación, el refuerzo de la voluntad política y la mejora de los mecanismos de implementación, sino que es necesario replantearse seriamente algunos de los enfoques propuestos por la AEM en relación a algunas cuestiones fundamentales. De lo contrario, se corre el riesgo de que la cumbre del décimo aniversario, lejos de proporcionar un análisis cualitativo riguroso, constituya una mera contribución cuantitativa al acervo de la AEM, lo cual sería, sin duda, una forma de echar por tierra una excelente oportunidad para progresar.
· Se ha extendido la sensación de que los cambios políticos derivados de los atentados del 11-S han alejado a la Asociación de sus principios fundacionales, precisamente en un momento en el que dichos principios tienen una enorme relevancia a la hora de superar los desafíos a los que se enfrenta Oriente Medio. También existe una preocupación en torno al enfoque centrado en la seguridad. Es fundamental que los dirigentes políticos, que deben hacer frente a graves problemas de seguridad en el día a día, den un paso atrás y aborden las cuestiones estratégicas más generales que amenazan los intereses a largo plazo tanto de la UE como de sus socios árabes.
· La presencia de Estados Unidos ha tenido una influencia cada vez mayor en la evolución de la AEM. La presencia estadounidense ha sido cada vez más palpable en los ámbitos económico, político y de seguridad. Esta cuestión debería ser abordada durante la cumbre del décimo aniversario de la AEM con el fin de allanar el camino para garantizar una cooperación más productiva con Estados Unidos siempre que se considere oportuno, así como comprender en mayor medida cuáles son los ámbitos en los que Europa debería conservar el carácter distintivo de sus relaciones con los socios del sur del Mediterráneo.
· Se hace necesario explicar con mayor claridad la relación existente entre el Proceso de Barcelona y la Política Europea de Vecindad (PEV). La PEV es percibida como un arma de doble filo, que ofrece una serie de ventajas reales con respecto al Proceso de Barcelona al tiempo que amenaza con debilitar algunos de los puntos fuertes de la Asociación.
· Durante los últimos diez años se ha producido una enorme complejidad en la relación existente entre los cambios producidos en el contexto multilateral de la AEM, por una parte y, por otra, la evolución de las políticas nacionales en cada uno de los países socios de la Asociación. En vísperas del décimo aniversario del lanzamiento de la AEM, la dinámica creciente de “socialización” ha dado un nuevo impulso a algunos intereses nacionales en torno al compromiso común que representa el Proceso de Barcelona. Sin embargo, tanto los gobiernos europeos como los árabes siguen tratando de complementar –con éxito– la “identificación de Barcelona” con estrategias más instrumentales al servicio de sus intereses nacionales. Los Estados han sido capaces de maximizar o minimizar el “alcance” de la AEM a su antojo para satisfacer sus propios intereses. De hecho, la relación entre los gobiernos nacionales y la AEM se ha vuelto más compleja y heterogénea desde los atentados del 11-S.
Replantearse las políticas
La AEM fue lanzada en 1995 en un clima de optimismo tanto en Oriente Medio como en la UE. Desde entonces multitud de cambios que no estaban directamente relacionados con la AEM han provocado un descenso en el nivel inicial de optimismo y han derivado en una sensación generalizada de parálisis o estancamiento. Los esfuerzos que están siendo realizados en la actualidad para dar un nuevo impulso al Proceso de Barcelona se están produciendo en un contexto muy diferente, caracterizado por la crisis causada por el rechazo francés y holandés al Tratado Constitucional y las dificultades para alcanzar un acuerdo sobre el presupuesto de la UE para el período comprendido entre el año 2007 y 2013 (un elemento de vital importancia para el futuro del Proceso de Barcelona). El panorama actual podría suscitar escepticismo en torno a la evolución del Proceso de Barcelona a corto plazo. Sin embargo, una lectura más positiva sugiere que estas dificultades aumentarán el deseo de los gobiernos y sociedades civiles de crear las condiciones necesarias para generar un mayor optimismo a largo plazo.
Se considera que hasta la fecha los logros cosechados en el contexto del primer pilar de la AEM, que se ocupa de cuestiones relativas al diálogo político y de seguridad, han sido escasos. A pesar de ello, las distintas iniciativas lanzadas en este ámbito han generado un proceso de socialización que ha contribuido positivamente a la creación de una identidad euromediterránea.
Pese a que la Declaración de Barcelona alude repetidamente a los conceptos de democracia y derechos humanos, lo más importante es plantearse cómo dichos objetivos pueden contribuir a otras metas, como la paz, la estabilidad, la prosperidad, el desarrollo humano y la cooperación cultural. Las discrepancias entre Europa y Estados Unidos acerca de las causas reales del terrorismo que nace en el mundo árabe no deberían alejar a la UE del fin último de sus proyectos de reforma en el espacio mediterráneo. Es evidente que conviene encontrar un equilibrio entre los distintos objetivos que persigue la AEM. Asimismo, las políticas de la UE deberían estar dirigidas principalmente hacia los ciudadanos y las sociedades civiles de los países socios, con miras a crear las condiciones políticas e institucionales necesarias para un cambio social pacífico. Para ello es necesario entablar el diálogo con todas las fuerzas políticas y sociales que renuncien de forma explícita al uso de la violencia y se muestren abiertas a colaborar con Occidente.
Existe un amplio debate a ambos lados del Mediterráneo sobre el uso de la condicionalidad por parte de la UE. Este debate constituye un elemento fundamental de las propuestas para la reactivación de la AEM y está directamente relacionado con las expectativas suscitadas por la PEV. A diferencia de lo ocurrido con los nuevos Estados miembros de la UE, el uso de la condicionalidad positiva en el marco de la AEM ha sido bastante limitado durante la última década. Esto responde en parte al limitado interés mostrado por los socios del sur del Mediterráneo en las recompensas y ventajas que les ha ofrecido la Unión Europea hasta la fecha. La PEV contempla un mayor número de incentivos para aquellos países que implanten reformas acordes a los principios del Proceso de Barcelona y a los planes de acción que se deriven del “diálogo político reforzado”. Es necesario que la UE ofrezca incentivos más atractivos, especialmente en ámbitos prioritarios para los países del sur del Mediterráneo, como la inmigración, la libre circulación de personas y el libre comercio de los productos agrícolas.
En este sentido, persiste el debate sobre el uso de la condicionalidad negativa y positiva. Mientras que la concesión de recompensas sujeta a la consecución de reformas específicas en los países del sur del Mediterráneo se perfila como un ámbito de consenso, desde la orilla sur se muestra cierto escepticismo en torno a la idoneidad de una presión más punitiva por parte de Europa. Como mínimo, es fundamental que los países europeos desarrollen una mayor unidad sobre este tema. De no ser así, seguirán presentándose dificultades políticas cada vez que la UE aborde realidades locales que provoquen reacciones negativas por parte de gobiernos no democráticos y de los sectores conservadores y nacionalistas del sur del Mediterráneo. Hasta el momento, algunos gobiernos árabes han condicionado a la UE en mayor medida que a la inversa, un fenómeno que podría calificarse como “condicionalidad a la inversa”.
Es necesario establecer políticas y mecanismos específicos en las cuestiones relativas a los ámbitos de seguridad y defensa en el Mediterráneo. La reforma del cuerpo policial y la formación en derechos humanos de las fuerzas policiales en los países socios del sur deberían ser una cuestión prioritaria para la UE. Las políticas no deberían limitarse a promover la eficacia de las fuerzas policiales en la prevención de la inmigración ilegal en el espacio mediterráneo, que es básicamente lo que ha ocurrido hasta la fecha.
Una de las consecuencias del déficit democrático existente en los países árabes son las deficiencias que presentan los sectores de defensa de dichos países, entre las que destacan la limitada participación y supervisión civil en la elaboración de políticas en materia de seguridad, la escasa separación entre las fuerzas policiales y militares y el elevado nivel de gastos en defensa, así como una falta grave de transparencia y responsabilidad pública. Para superar estas deficiencias, una serie de medidas pueden ser impulsadas por la UE a través de la PESD, como el refuerzo de la cooperación en los ámbitos de prevención de conflictos y gestión de crisis y la creación de redes entre los sectores civiles y militares de los países de la AEM que estén implicados en la gestión de crisis y las labores de mantenimiento de la paz. Es fundamental que las políticas de seguridad tengan un mandato preciso bajo la AEM para poder así evitar que los gobiernos de la región utilicen la “guerra contra el terrorismo” que lidera Estados Unidos como una excusa para imponer mayores controles y restricciones sobre sus ciudadanos, utilizando el temor a actos terroristas a modo de justificación.
Numerosos análisis sobre el segundo pilar de la AEM, que se ocupa de las cuestiones económicas y financieras, coinciden a la hora de reflejar los puntos débiles de algunas de las principales premisas económicas en las que se ha basado la AEM desde su lanzamiento. En primer lugar, la asunción de que existe una relación causal entre la liberalización económica y política ha resultado ser incorrecta. No se ha producido esta relación causa-efecto y que, de hecho, en algunos países la reforma económica se ha producido al mismo tiempo que una desliberalización política. Por otra parte, tampoco se han materializado las promesas que apuntaban a que las reformas económicas en el sur del Mediterráneo conducirían a un incremento de la inversión extranjera directa, que a su vez promovería la creación de puestos de trabajo. De hecho, durante la última década gran parte de las inversiones potenciales árabes se ha desviado hacia otros mercados más rentables. Los países del sur del Mediterráneo han tenido dificultades para atraer a los inversores privados porque carecen de ventajas comparativas más allá de las industrias del petróleo y el gas. Una serie de factores continúan desalentando a los inversores, entre los que destacan la falta de transparencia y de responsabilidad pública, una infraestructura física y virtual poco adecuada, un nivel insuficiente de formación y mano de obra cualificada y las reducidas dimensiones de los mercados nacionales. Una década no ha sido suficiente para que el Proceso de Barcelona integrara a las economías del sur del Mediterráneo en el sistema económico mundial. La UE debería asignar niveles más elevados de ayudas directas para la construcción y reconstrucción de infraestructuras y la revitalización de los recursos humanos en los países socios. Asimismo, la UE debería diseñar fórmulas imaginativas para cofinanciar este tipo de proyectos en el marco del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (ENPI).
En términos generales, las reformas económicas en los países del sur del Mediterráneo, incluida la privatización de los antiguos monopolios estatales, no se han realizado de forma transparente. Es lógico pensar que los regímenes que no responden ante nada ni nadie tratarán de satisfacer sus propios intereses durante la transición hacia una economía más liberalizada. Una de las medidas que la UE podría adoptar para frenar esta tendencia consiste en hacer un estudio exhaustivo de las empresas del sur del Mediterráneo que estén en manos de miembros de los regímenes gobernantes o de sus familias. De esta forma se podría garantizar que la reforma económica condujera a la creación de nuevos centros de poder que estuvieran dispuestos a competir con los regímenes gobernantes.
Las actividades culturales en el espacio euromediterráneo han aumentado de forma considerable desde el lanzamiento del Proceso de Barcelona. A pesar de ello, los logros alcanzados en el tercer pilar de la AEM durante la última década (asuntos sociales, culturales y humanos) han sido modestos. La celebración de Foros Civiles como complemento a las cumbres de ministros de Exteriores de la AEM ha permitido un mayor diálogo entre los actores de la sociedad civil del espacio mediterráneo. Sin embargo, los actores de la sociedad civil todavía deben demostrar su capacidad para presentar propuestas que puedan traducirse en políticas concretas.
Han proliferado las iniciativas en ámbitos como la educación, cultura, juventud y cooperación de la sociedad civil. No obstante, estas iniciativas han presentado una serie de deficiencias que han afectado al funcionamiento de la AEM en su conjunto. La Asociación se ha convertido en un proceso altamente burocratizado. La existencia de un gran número de iniciativas con objetivos divergentes va en detrimento de la coherencia global, de ahí que sea necesario garantizar un mayor grado de coordinación. Existe una necesidad real de aumentar los recursos financieros para que los esfuerzos realizados tengan un verdadero impacto en las sociedades de ambas orillas del Mediterráneo y para que la Asociación gane visibilidad entre la opinión pública. Muchos consideran que uno de los principales problemas es la limitada participación de los actores no oficiales en el proceso de toma de decisiones de las iniciativas y programas de la AEM. La creación de la Plataforma No Gubernamental Euromediterránea, así como el refuerzo del diálogo entre la clase dirigente y los actores de la sociedad civil en vísperas de la cumbre del décimo aniversario son medidas positivas que podrían conducir a una cooperación más constructiva en el futuro.
La ampliación de programas educativos como el programa Tempus –y posiblemente el Erasmus– al sur del Mediterráneo es sin duda una buena noticia. No obstante, los críticos consideran que dichos programas son elitistas y continúan siendo desconocidos fuera de ciertos círculos. Además, los intercambios tienden a ser unidireccionales. La propuesta presentada por la Comisión Europea en abril de 2005 con el fin de aumentar sustancialmente las ayudas de los Estados miembros a la educación y formación profesional en los países del sur del Mediterráneo, así como las becas para la realización de estudios universitarios en Europa con un porcentaje reservado específicamente para las mujeres, representa un paso adelante a la hora de abordar dichas críticas. Ahora bien, es fundamental que las instituciones de la UE y sus Estados miembros aborden los problemas de movilidad que dificultan los intercambios culturales. Para ello sería necesario adaptar las políticas europeas de inmigración y visado hasta eliminar los obstáculos que impiden un dinamismo cultural real en y entre las sociedades euromediterráneas.
Desde el 11-S y como resultado de los atentados terroristas –incluidos los recientemente perpetrados en suelo europeo– los aspectos culturales de la AEM han adquirido relevancia política. Esto ha llevado a los defensores del tercer pilar de la Asociación a destacar su singularidad; debido a la naturaleza transversal de las actividades culturales y sociales y a su interrelación con los aspectos económicos y políticos, el tercer pilar podría convertirse en una herramienta eficaz –junto con el primer y segundo pilar– para impulsar la reforma democrática. Es necesario incluir los programas culturales en las políticas europeas destinadas a promover la democracia en el espacio euromediterráneo, así como la necesidad de supervisar y monitorizar los resultados de dichas iniciativas. Tal sugerencia se ajusta a la propuesta de la Presidencia británica de concentrar los esfuerzos en una serie de objetivos que deberán ser alcanzados durante los próximos diez años.
Durante los últimos años, la Unión Europea ha puesto en marcha una serie de iniciativas destinadas a abordar cuestiones relativas a la inmigración. Uno de los problemas a los que se enfrenta la UE es la persistencia de una política de inmigración firmemente orientada hacia la seguridad. Este enfoque centrado en la seguridad puede apreciarse en la decisión de incluir cuestiones relativas a la inmigración ilegal bajo el tercer pilar del Proceso de Barcelona junto con otros “riesgos transnacionales”, como el terrorismo, el crimen organizado y el tráfico de drogas, en lugar de incluirlas en el capítulo político y de seguridad. La creciente regularización de inmigrantes ilegales que viven y trabajan en países europeos, como el proceso de regularización que se ha realizado en España durante la primera mitad de 2005, ha subrayado las limitaciones de las políticas restrictivas de visado. Para crear políticas más realistas convendría implantar un sistema de visados más flexible, tal y como recomienda el Parlamento Europeo. Las políticas restrictivas en materia de inmigración sólo sirven para fomentar la inmigración ilegal. Es evidente que se trata de un ámbito en el que las políticas actuales amenazan con perjudicar otros ámbitos de cooperación y con debilitar el sentimiento de “asociación” que debería caracterizar a la AEM.
Aprovechar la oportunidad
Durante los últimos años, hemos sido testigos de un cambio en la política de Estados Unidos hacia Oriente Medio; Estados Unidos ha sustituido su discurso de negligencia benigna por un firme compromiso con la reforma democrática. Dicho cambio de postura todavía tiene que dar sus frutos. En el contexto internacional posterior al 11-S, la UE debería tratar de complementar sus esfuerzos de promoción de la democracia en el Mediterráneo con otras iniciativas que persigan objetivos similares, como la Iniciativa para el Amplio Oriente Medio y Norte de África de Estados Unidos (BMENA). No obstante, la Unión Europea ya ha construido un acervo en este ámbito que debería conservar sus características originales, para evitar posibles confusiones en los países implicados sobre los objetivos y recursos de cada iniciativa. Actualmente la UE se encuentra en una buena posición para alentar a los países árabes a que reafirmen su compromiso con los principios de Barcelona, que muchos consideran menos intervencionistas y más respetuosos con la soberanía nacional que las políticas de la Administración Bush.
Europa debería aprovechar la coyuntura actual para instar a los gobiernos del sur del Mediterráneo a comprometerse activamente con la promoción de la democracia y el Estado de derecho. Al mismo tiempo, convendría que la UE asignara un volumen significativo de ayudas a contrarrestar las consecuencias negativas que la liberalización económica está teniendo en las sociedades que se encuentran inmersas en pleno período de transición. Las ayudas que la UE está destinando en la actualidad a la región mediterránea, aunque sustancialmente más generosas que las estadounidenses, siguen sin ser suficientes para afrontar los enormes desafíos a los que se enfrenta la región. Si la UE no traduce sus buenas intenciones en una mayor implicación en el Mediterráneo a todos los niveles, especialmente a través del compromiso con las sociedades civiles del sur del Mediterráneo, el Proceso de Barcelona corre el riesgo de perder su relevancia, puesto que el cansancio de los potenciales socios reformistas podría desviar su atención hacia otras propuestas no europeas.
De la misma forma en que la evolución de las políticas estadounidenses debería llevar a la UE a realizar nuevos esfuerzos y aportar nuevas ideas, los cambios en el seno de la UE deberían llevar al Proceso de Barcelona a reafirmar su relevancia y su capacidad de respuesta ante los desafíos contemporáneos. El enfoque bilateral que subyace a la PEV puede ser percibido como una respuesta a la falta de coordinación que existe entre las políticas de los países del sur del Mediterráneo. Dicho enfoque podría ser ventajoso para los países que quisieran reforzar sus relaciones con la UE a un ritmo mayor que otros. Sin embargo, los dirigentes políticos han de ser conscientes del riesgo que implica dicho enfoque, puesto que podría acentuar las diferencias existentes entre los socios del sur y dificultar la creación de un área común euromediterránea. La UE todavía debe aclarar detalles sobre la puesta en práctica de la PEV y la relación entre la PEV y la AEM. Si la cumbre del décimo aniversario logra diseñar un plan más pormenorizado sobre la complementariedad de estas dos iniciativas, no cabe duda de que los escépticos, tanto en Europa como en el mundo árabe, se sentirían más tranquilos.
En definitiva, la agenda de la cumbre del décimo aniversario de la AEM constituye un gran desafío. Las dificultades no sólo están relacionadas con el diseño de ámbitos políticos específicos, sino también con el contexto regional e internacional más amplio en el que se encuentra actualmente el Proceso de Barcelona. Al mismo tiempo, la capacidad de la AEM para consagrarse como un marco innovador para las relaciones entre Europa y el sur del Mediterráneo proporciona una base muy sólida para la reevaluación y la autocrítica. No aprovechar esta oportunidad de cambio sin duda atentaría contra los principios que inspiraron el lanzamiento del Proceso de Barcelona hace ahora diez años.
Haizam Amirah Fernández es investigador principal del Área de Mediterráneo y Mundo Árabe del Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos.
Richard Youngs es coordinador del Programa de Democratización en la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE).
Materiales de interés
- La Asociación Euromediterránea una década después, libro coordinado por Haizam Amirah Fernández y Richard Youngs, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos y Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE), noviembre de 2005. TAmbién disponible en FRIDE
- Barcelona Plus: Towards a Euro-Mediterranean Community of Democratic States, Informe de EuroMeSCo, febrero de 2005. (En inglés)
- Décimo aniversario de la Asociación Euromediterránea: programa de trabajo para afrontar los retos de los cinco próximos años, Comunicación de la Comisión Europea al Consejo y al Parlamento Europeo, 12 de abril de 2005. Disponible en:
- The Euro-Mediterranean Partnership, 10 Years After Barcelona: Achievements and Perspectives, Informe de FEMISE coordinado por Samir Radwan y Jean-Louis Reiffers, Institut de la Méditerranée, Marsella, febrero de 2005.
- Dossier: Diez años del Proceso de Barcelona. Balance y perspectivas, Instituto Europeo del Mediterráneo, Barcelona, otoño de 2005.
[1] Este texto es un resumen del libro La Asociación Euromediterránea una década después, coordinado por los autores del mismo y publicado por el Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos y Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE). Véase la nota bibliográfica al final.
[2] La Declaración de Barcelona está disponible en:
http://www.euromedbarcelona.org/NR/rdonlyres/DB32785E-6693-486F-A847-7861CF97AC04/514/edeclaraciobcn.pdf
[3] Informe sobre Desarrollo Humano Árabe 2004. Hacia la libertad en el mundo árabe, PNUD, Nueva York, 2005, p. 4. (Traducción en castellano del resumen ejecutivo)
ARI Nº 137/2005 -- Análisis
Haizam Amirah Fernández y Richard Youngs ( 11/11/2005 )
Tema: Durante los días 27 y 28 de noviembre, España acogerá la Cumbre Euromediterránea que conmemorará el décimo aniversario del Proceso de Barcelona (también conocido como Asociación Euromediterránea, o AEM). Este análisis trata de arrojar luz sobre los logros y las carencias en lo referente a los principales ejes temáticos de la AEM, así como las distintas perspectivas nacionales que existen a día de hoy en dichos debates.[1]
Resumen: En noviembre de 1995, la creación de la Asociación Euromediterránea representó el nacimiento de lo que parecía ser una de las iniciativas de política exterior más ambiciosas e innovadoras de la Unión Europea (UE). La AEM forjó una asociación entre los entonces quince Estados miembros de la Unión y doce países del sur del Mediterráneo en un amplio abanico de cuestiones de índole económica, social, cultural, política y de seguridad. A lo largo de su década de existencia, la AEM se ha consolidado de forma gradual, aunque no con toda la fuerza que se esperaba.
Análisis: Existe un consenso general en afirmar que la AEM ha sido incapaz de alcanzar los objetivos más elevados de la Declaración de Barcelona, el texto fundacional de la Asociación.[2] Se coincide también en señalar que la AEM se ha esforzado por adaptarse a los cambios producidos en el entorno estratégico, especialmente los asociados al conflicto israelo-palestino. Sin embargo, más allá del consenso existente sobre la necesidad de adoptar mejoras que permitan adaptar la retórica de la AEM a la realidad, es evidente que abundan las diferencias de opiniones.
Existen diferencias en relación al significado y la relevancia de los logros alcanzados por la AEM durante la última década. Se discrepa sobre el grado de consolidación de la Asociación desde su creación y sobre quién es su mayor beneficiario; los gobiernos de los países socios del norte o del sur, el sector privado o la sociedad civil. Existen también divergencias sobre la estrategia futura de la Asociación; hasta qué punto interesa conservar la filosofía de la Declaración de Barcelona y qué elementos han de ser actualizados e impulsados son dos de las cuestiones que se plantean. Pueden identificarse claras discrepancias en lo referente a dichas cuestiones entre los Estados miembros de la UE; en el seno de cada uno de dichos Estados; entre la Comisión Europea y los países socios del sur del Mediterráneo; entre los gobiernos del sur del Mediterráneo y la opinión de la sociedad civil; y entre la comunidad árabe e Israel. La uniformidad de opiniones es más notable entre los analistas, que coinciden en realizar una crítica contundente de la Asociación, si bien difieren en cuanto a los logros alcanzados por la AEM.
Muchas de estas diferencias ya estuvieron presentes durante el nacimiento de la AEM. Algunos observadores y dirigentes políticos sostienen que los distintos intereses y perspectivas han ido convergiendo desde entonces, gracias al impacto socializador de la AEM. Otros optan por destacar la persistencia de dichas divergencias, que tienen una magnitud más que considerable después de una década de supuesta asociación común. Lo cierto es que dichas diferencias, vayan en aumento o en descenso, han resultado relevantes en el contexto de los esfuerzos por dar un nuevo impulso al Proceso de Barcelona.
Cambio de contexto durante la última década
La AEM echó a andar en un momento de considerable optimismo sobre el futuro del sur del Mediterráneo. Este clima de optimismo respondía en parte a la dinámica inicial generada por los Acuerdos de Oslo entre Israel y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP). Las negociaciones adicionales entre Israel y algunos Estados árabes crearon un ambiente propicio para el debate sobre una posible “zona de paz, estabilidad y seguridad” euromediterránea, tal y como recoge la Declaración de Barcelona. A medida que pasó el tiempo, se estancó el proceso de paz en Oriente Medio, y, por supuesto, se agudizaron las tensiones en la región, sumergiendo a la AEM en un período de serias dificultades. El hecho de que se consolidara un entorno regional cada vez más adverso, sumado a la inercia interna de la UE, acabó minando la capacidad y la voluntad política de los países socios y de las instituciones de la AEM para poner en práctica el amplio abanico de reformas inicialmente contempladas bajo la Declaración de Barcelona.
Diez años después del lanzamiento de la AEM, el contexto político, social y económico de cada uno de los países árabes y de la región árabe en su conjunto ha cambiado significativamente. La mayoría de los observadores, árabes y no árabes, convienen en que el desarrollo humano de la región se sigue enfrentando a importantes desafíos. Algunos sostienen que la crisis del desarrollo árabe se ha agudizado durante los últimos años y es hoy más compleja que nunca. El Informe sobre Desarrollo Humano Árabe del año 2004 elaborado por el PNUD ha identificado “el déficit agudo de libertad y buen gobierno en el mundo árabe como el principal obstáculo al renacimiento árabe”.[3]
La intervención de potencias extranjeras, como la ocupación persistente de los territorios palestinos por parte de Israel y la ocupación que lidera Estados Unidos en Irak, socavan la seguridad y el bienestar de la región. Otros obstáculos están relacionados con la existencia de estructuras políticas, sociales y económicas en los países árabes que siguen sustentando regímenes autoritarios. El supuesto comienzo de los procesos de reforma política en el mundo árabe ha sido ampliamente comentado. Dicho cambio incipiente tiene sin duda una enorme relevancia, y promete incidir sustancialmente sobre el Proceso de Barcelona. Sin embargo, hasta la fecha los cambios políticos en el sur del Mediterráneo han sido discretos y selectivos, y han estado controlados por los regímenes gobernantes. Las reformas han sido fragmentarias y no puede decirse que hayan contribuido de forma perceptible a resolver la crisis de desarrollo humano que afecta a la región. El contexto internacional, marcado por la “guerra contra el terrorismo” emprendida por Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, también está repercutiendo sobre las libertades árabes, llevando a varios gobiernos a imponer controles y restricciones todavía más severos sobre sus ciudadanos, amparándose en el temor a que se cometan nuevos atentados terroristas.
Pese a los factores restrictivos, durante los últimos años se han realizado llamamientos tanto desde la región como desde las potencias extranjeras para impulsar la consecución de reformas destinadas a abordar algunos de los desafíos más críticos a los que se enfrenta el mundo árabe. Existe una amplia percepción de que el debate sobre la reforma se ha visto impulsado en gran medida por el nuevo compromiso (declarado) de Estados Unidos de apoyar a los movimientos democráticos en Oriente Medio. La Iniciativa para el Amplio Oriente Medio y Norte de África (BMENA), que fue adoptada durante la cumbre del G8 celebrada en junio de 2004, y la Iniciativa de Asociación entre Estados Unidos y Oriente Medio (MEPI) son algunos de los nuevos elementos en el ámbito político que influyen en la AEM.
Estas tendencias internacionales, junto con los cambios producidos en el seno de la UE, constituyen un telón de fondo para la AEM que se presenta hoy sustancialmente diferente a lo que lo era en 1995. Los cambios producidos en la UE son tan relevantes como los producidos en el mundo árabe. Durante la última década, la UE ha afianzado gradualmente su perfil como actor internacional. Se han puesto en marcha procesos de reforma sólidos, aunque de escasa trascendencia en la dinámica de relaciones exteriores de la UE. Esto sin duda ha aumentado las expectativas en todo el mundo, que confiaba que la UE estuviera más capacitada para cumplir con sus propios objetivos, adoptando una política exterior eficaz, unificada y anclada firmemente en sus valores. La adhesión de diez Estados miembros en mayo de 2004 proporcionó a la UE un peso mayor, además de una mayor capacidad de influencia a nivel internacional; incorporó a una serie de países que habían experimentado poco tiempo atrás el tipo de reformas políticas y económicas que la AEM promueve en el sur del Mediterráneo; y también contribuyó sustancialmente a garantizar que la UE adoptara procedimientos más eficaces en la toma de decisiones en el ámbito de la política exterior.
El Tratado Constitucional rechazado por los votantes franceses y holandeses predicaba un mayor grado de compromiso en lo referente a algunos objetivos políticos de la UE, en concreto las políticas de seguridad, desarrollo y derechos humanos. Asimismo, incorporaba importantes mejoras institucionales, incluida la figura de un nuevo ministro de Exteriores de la UE, destinadas fundamentalmente a dar una mayor coherencia al creciente abanico de instrumentos de política de la Unión. Por el momento, el destino de las reformas de la política exterior de la UE permanece incierto.
Con estos cambios de carácter general de telón de fondo, el diseño de una nueva Política Europea de Vecindad (PEV) ha añadido una nueva dimensión a las relaciones con el sur del Mediterráneo. La PEV pretende promover un “anillo de amigos” en la nueva periferia de la UE tras la ampliación. Esta iniciativa ha generado cierta confusión sobre cómo afectará a la AEM la vinculación de los países del sur del Mediterráneo con países tales como Ucrania, Moldavia y Armenia bajo un único marco político. La doctrina oficial de la UE es que la Política de Vecindad supone una continuación y un refuerzo del Proceso de Barcelona. Sin embargo, permanece abierto el debate sobre la distribución exacta de las iniciativas entre estos dos marcos.
En definitiva, esta plétora de acontecimientos –la AEM; los nuevos debates sobre los valores y la efervescencia democrática interna a nivel europeo; la ampliación hacia el este; el desarrollo de los mecanismos de política exterior de la UE; el rechazo del Tratado Constitucional– se combinan para producir un clima cambiante para las estrategias de la Unión hacia el sur del Mediterráneo. Estos cambios, cuyas implicaciones son todavía inciertas, son factores importantes en el abanico de consideraciones que conforman las perspectivas sobre el pasado y futuro de la AEM.
Balance de una década de Asociación
Dados los acontecimientos producidos a nivel internacional y nacional, la incapacidad para garantizar un mayor número de cambios económicos, políticos, sociales y estratégicos de alcance no puede ser atribuida exclusivamente a las deficiencias en el diseño y a la puesta en práctica de la AEM. Asimismo, podría alegarse –no sin razón– que diez años es un período de tiempo relativamente corto para evaluar el alcance de los procesos de reforma económica y política en una región de tales dimensiones, aunque suficiente para poner a prueba las bases sobre las que se construyen dichos procesos. Sin embargo, existe una unanimidad a la hora de destacar la importancia de promover un cambio en el Proceso de Barcelona que vaya más allá del nivel puramente superficial.
El balance de la primera década de la AEM arroja las siguientes conclusiones preliminares:
· Existe una decepción fuerte y generalizada en torno a los resultados cosechados por la AEM durante la última década, acompañada de la sensación de que, a pesar de todo, se han construido las bases necesarias para corregir las deficiencias actuales. La decepción con el Proceso de Barcelona es aún mayor en la orilla sur del Mediterráneo. Varios observadores apuntan a un doble fracaso: la AEM ni ha ayudado a los gobiernos a promover su desarrollo y su transición hacia la modernización, ni ha logrado dotar a las fuerzas de la sociedad civil de la energía necesaria para impulsar las reformas.
· Cada vez es más evidente que para revitalizar el Proceso de Barcelona no basta con limitarse a hacer “más de lo mismo”. Para garantizar el respeto de los principios y compromisos de la Declaración de Barcelona de 1995, tampoco basta con aumentar la financiación en ámbitos como la cooperación, el refuerzo de la voluntad política y la mejora de los mecanismos de implementación, sino que es necesario replantearse seriamente algunos de los enfoques propuestos por la AEM en relación a algunas cuestiones fundamentales. De lo contrario, se corre el riesgo de que la cumbre del décimo aniversario, lejos de proporcionar un análisis cualitativo riguroso, constituya una mera contribución cuantitativa al acervo de la AEM, lo cual sería, sin duda, una forma de echar por tierra una excelente oportunidad para progresar.
· Se ha extendido la sensación de que los cambios políticos derivados de los atentados del 11-S han alejado a la Asociación de sus principios fundacionales, precisamente en un momento en el que dichos principios tienen una enorme relevancia a la hora de superar los desafíos a los que se enfrenta Oriente Medio. También existe una preocupación en torno al enfoque centrado en la seguridad. Es fundamental que los dirigentes políticos, que deben hacer frente a graves problemas de seguridad en el día a día, den un paso atrás y aborden las cuestiones estratégicas más generales que amenazan los intereses a largo plazo tanto de la UE como de sus socios árabes.
· La presencia de Estados Unidos ha tenido una influencia cada vez mayor en la evolución de la AEM. La presencia estadounidense ha sido cada vez más palpable en los ámbitos económico, político y de seguridad. Esta cuestión debería ser abordada durante la cumbre del décimo aniversario de la AEM con el fin de allanar el camino para garantizar una cooperación más productiva con Estados Unidos siempre que se considere oportuno, así como comprender en mayor medida cuáles son los ámbitos en los que Europa debería conservar el carácter distintivo de sus relaciones con los socios del sur del Mediterráneo.
· Se hace necesario explicar con mayor claridad la relación existente entre el Proceso de Barcelona y la Política Europea de Vecindad (PEV). La PEV es percibida como un arma de doble filo, que ofrece una serie de ventajas reales con respecto al Proceso de Barcelona al tiempo que amenaza con debilitar algunos de los puntos fuertes de la Asociación.
· Durante los últimos diez años se ha producido una enorme complejidad en la relación existente entre los cambios producidos en el contexto multilateral de la AEM, por una parte y, por otra, la evolución de las políticas nacionales en cada uno de los países socios de la Asociación. En vísperas del décimo aniversario del lanzamiento de la AEM, la dinámica creciente de “socialización” ha dado un nuevo impulso a algunos intereses nacionales en torno al compromiso común que representa el Proceso de Barcelona. Sin embargo, tanto los gobiernos europeos como los árabes siguen tratando de complementar –con éxito– la “identificación de Barcelona” con estrategias más instrumentales al servicio de sus intereses nacionales. Los Estados han sido capaces de maximizar o minimizar el “alcance” de la AEM a su antojo para satisfacer sus propios intereses. De hecho, la relación entre los gobiernos nacionales y la AEM se ha vuelto más compleja y heterogénea desde los atentados del 11-S.
Replantearse las políticas
La AEM fue lanzada en 1995 en un clima de optimismo tanto en Oriente Medio como en la UE. Desde entonces multitud de cambios que no estaban directamente relacionados con la AEM han provocado un descenso en el nivel inicial de optimismo y han derivado en una sensación generalizada de parálisis o estancamiento. Los esfuerzos que están siendo realizados en la actualidad para dar un nuevo impulso al Proceso de Barcelona se están produciendo en un contexto muy diferente, caracterizado por la crisis causada por el rechazo francés y holandés al Tratado Constitucional y las dificultades para alcanzar un acuerdo sobre el presupuesto de la UE para el período comprendido entre el año 2007 y 2013 (un elemento de vital importancia para el futuro del Proceso de Barcelona). El panorama actual podría suscitar escepticismo en torno a la evolución del Proceso de Barcelona a corto plazo. Sin embargo, una lectura más positiva sugiere que estas dificultades aumentarán el deseo de los gobiernos y sociedades civiles de crear las condiciones necesarias para generar un mayor optimismo a largo plazo.
Se considera que hasta la fecha los logros cosechados en el contexto del primer pilar de la AEM, que se ocupa de cuestiones relativas al diálogo político y de seguridad, han sido escasos. A pesar de ello, las distintas iniciativas lanzadas en este ámbito han generado un proceso de socialización que ha contribuido positivamente a la creación de una identidad euromediterránea.
Pese a que la Declaración de Barcelona alude repetidamente a los conceptos de democracia y derechos humanos, lo más importante es plantearse cómo dichos objetivos pueden contribuir a otras metas, como la paz, la estabilidad, la prosperidad, el desarrollo humano y la cooperación cultural. Las discrepancias entre Europa y Estados Unidos acerca de las causas reales del terrorismo que nace en el mundo árabe no deberían alejar a la UE del fin último de sus proyectos de reforma en el espacio mediterráneo. Es evidente que conviene encontrar un equilibrio entre los distintos objetivos que persigue la AEM. Asimismo, las políticas de la UE deberían estar dirigidas principalmente hacia los ciudadanos y las sociedades civiles de los países socios, con miras a crear las condiciones políticas e institucionales necesarias para un cambio social pacífico. Para ello es necesario entablar el diálogo con todas las fuerzas políticas y sociales que renuncien de forma explícita al uso de la violencia y se muestren abiertas a colaborar con Occidente.
Existe un amplio debate a ambos lados del Mediterráneo sobre el uso de la condicionalidad por parte de la UE. Este debate constituye un elemento fundamental de las propuestas para la reactivación de la AEM y está directamente relacionado con las expectativas suscitadas por la PEV. A diferencia de lo ocurrido con los nuevos Estados miembros de la UE, el uso de la condicionalidad positiva en el marco de la AEM ha sido bastante limitado durante la última década. Esto responde en parte al limitado interés mostrado por los socios del sur del Mediterráneo en las recompensas y ventajas que les ha ofrecido la Unión Europea hasta la fecha. La PEV contempla un mayor número de incentivos para aquellos países que implanten reformas acordes a los principios del Proceso de Barcelona y a los planes de acción que se deriven del “diálogo político reforzado”. Es necesario que la UE ofrezca incentivos más atractivos, especialmente en ámbitos prioritarios para los países del sur del Mediterráneo, como la inmigración, la libre circulación de personas y el libre comercio de los productos agrícolas.
En este sentido, persiste el debate sobre el uso de la condicionalidad negativa y positiva. Mientras que la concesión de recompensas sujeta a la consecución de reformas específicas en los países del sur del Mediterráneo se perfila como un ámbito de consenso, desde la orilla sur se muestra cierto escepticismo en torno a la idoneidad de una presión más punitiva por parte de Europa. Como mínimo, es fundamental que los países europeos desarrollen una mayor unidad sobre este tema. De no ser así, seguirán presentándose dificultades políticas cada vez que la UE aborde realidades locales que provoquen reacciones negativas por parte de gobiernos no democráticos y de los sectores conservadores y nacionalistas del sur del Mediterráneo. Hasta el momento, algunos gobiernos árabes han condicionado a la UE en mayor medida que a la inversa, un fenómeno que podría calificarse como “condicionalidad a la inversa”.
Es necesario establecer políticas y mecanismos específicos en las cuestiones relativas a los ámbitos de seguridad y defensa en el Mediterráneo. La reforma del cuerpo policial y la formación en derechos humanos de las fuerzas policiales en los países socios del sur deberían ser una cuestión prioritaria para la UE. Las políticas no deberían limitarse a promover la eficacia de las fuerzas policiales en la prevención de la inmigración ilegal en el espacio mediterráneo, que es básicamente lo que ha ocurrido hasta la fecha.
Una de las consecuencias del déficit democrático existente en los países árabes son las deficiencias que presentan los sectores de defensa de dichos países, entre las que destacan la limitada participación y supervisión civil en la elaboración de políticas en materia de seguridad, la escasa separación entre las fuerzas policiales y militares y el elevado nivel de gastos en defensa, así como una falta grave de transparencia y responsabilidad pública. Para superar estas deficiencias, una serie de medidas pueden ser impulsadas por la UE a través de la PESD, como el refuerzo de la cooperación en los ámbitos de prevención de conflictos y gestión de crisis y la creación de redes entre los sectores civiles y militares de los países de la AEM que estén implicados en la gestión de crisis y las labores de mantenimiento de la paz. Es fundamental que las políticas de seguridad tengan un mandato preciso bajo la AEM para poder así evitar que los gobiernos de la región utilicen la “guerra contra el terrorismo” que lidera Estados Unidos como una excusa para imponer mayores controles y restricciones sobre sus ciudadanos, utilizando el temor a actos terroristas a modo de justificación.
Numerosos análisis sobre el segundo pilar de la AEM, que se ocupa de las cuestiones económicas y financieras, coinciden a la hora de reflejar los puntos débiles de algunas de las principales premisas económicas en las que se ha basado la AEM desde su lanzamiento. En primer lugar, la asunción de que existe una relación causal entre la liberalización económica y política ha resultado ser incorrecta. No se ha producido esta relación causa-efecto y que, de hecho, en algunos países la reforma económica se ha producido al mismo tiempo que una desliberalización política. Por otra parte, tampoco se han materializado las promesas que apuntaban a que las reformas económicas en el sur del Mediterráneo conducirían a un incremento de la inversión extranjera directa, que a su vez promovería la creación de puestos de trabajo. De hecho, durante la última década gran parte de las inversiones potenciales árabes se ha desviado hacia otros mercados más rentables. Los países del sur del Mediterráneo han tenido dificultades para atraer a los inversores privados porque carecen de ventajas comparativas más allá de las industrias del petróleo y el gas. Una serie de factores continúan desalentando a los inversores, entre los que destacan la falta de transparencia y de responsabilidad pública, una infraestructura física y virtual poco adecuada, un nivel insuficiente de formación y mano de obra cualificada y las reducidas dimensiones de los mercados nacionales. Una década no ha sido suficiente para que el Proceso de Barcelona integrara a las economías del sur del Mediterráneo en el sistema económico mundial. La UE debería asignar niveles más elevados de ayudas directas para la construcción y reconstrucción de infraestructuras y la revitalización de los recursos humanos en los países socios. Asimismo, la UE debería diseñar fórmulas imaginativas para cofinanciar este tipo de proyectos en el marco del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (ENPI).
En términos generales, las reformas económicas en los países del sur del Mediterráneo, incluida la privatización de los antiguos monopolios estatales, no se han realizado de forma transparente. Es lógico pensar que los regímenes que no responden ante nada ni nadie tratarán de satisfacer sus propios intereses durante la transición hacia una economía más liberalizada. Una de las medidas que la UE podría adoptar para frenar esta tendencia consiste en hacer un estudio exhaustivo de las empresas del sur del Mediterráneo que estén en manos de miembros de los regímenes gobernantes o de sus familias. De esta forma se podría garantizar que la reforma económica condujera a la creación de nuevos centros de poder que estuvieran dispuestos a competir con los regímenes gobernantes.
Las actividades culturales en el espacio euromediterráneo han aumentado de forma considerable desde el lanzamiento del Proceso de Barcelona. A pesar de ello, los logros alcanzados en el tercer pilar de la AEM durante la última década (asuntos sociales, culturales y humanos) han sido modestos. La celebración de Foros Civiles como complemento a las cumbres de ministros de Exteriores de la AEM ha permitido un mayor diálogo entre los actores de la sociedad civil del espacio mediterráneo. Sin embargo, los actores de la sociedad civil todavía deben demostrar su capacidad para presentar propuestas que puedan traducirse en políticas concretas.
Han proliferado las iniciativas en ámbitos como la educación, cultura, juventud y cooperación de la sociedad civil. No obstante, estas iniciativas han presentado una serie de deficiencias que han afectado al funcionamiento de la AEM en su conjunto. La Asociación se ha convertido en un proceso altamente burocratizado. La existencia de un gran número de iniciativas con objetivos divergentes va en detrimento de la coherencia global, de ahí que sea necesario garantizar un mayor grado de coordinación. Existe una necesidad real de aumentar los recursos financieros para que los esfuerzos realizados tengan un verdadero impacto en las sociedades de ambas orillas del Mediterráneo y para que la Asociación gane visibilidad entre la opinión pública. Muchos consideran que uno de los principales problemas es la limitada participación de los actores no oficiales en el proceso de toma de decisiones de las iniciativas y programas de la AEM. La creación de la Plataforma No Gubernamental Euromediterránea, así como el refuerzo del diálogo entre la clase dirigente y los actores de la sociedad civil en vísperas de la cumbre del décimo aniversario son medidas positivas que podrían conducir a una cooperación más constructiva en el futuro.
La ampliación de programas educativos como el programa Tempus –y posiblemente el Erasmus– al sur del Mediterráneo es sin duda una buena noticia. No obstante, los críticos consideran que dichos programas son elitistas y continúan siendo desconocidos fuera de ciertos círculos. Además, los intercambios tienden a ser unidireccionales. La propuesta presentada por la Comisión Europea en abril de 2005 con el fin de aumentar sustancialmente las ayudas de los Estados miembros a la educación y formación profesional en los países del sur del Mediterráneo, así como las becas para la realización de estudios universitarios en Europa con un porcentaje reservado específicamente para las mujeres, representa un paso adelante a la hora de abordar dichas críticas. Ahora bien, es fundamental que las instituciones de la UE y sus Estados miembros aborden los problemas de movilidad que dificultan los intercambios culturales. Para ello sería necesario adaptar las políticas europeas de inmigración y visado hasta eliminar los obstáculos que impiden un dinamismo cultural real en y entre las sociedades euromediterráneas.
Desde el 11-S y como resultado de los atentados terroristas –incluidos los recientemente perpetrados en suelo europeo– los aspectos culturales de la AEM han adquirido relevancia política. Esto ha llevado a los defensores del tercer pilar de la Asociación a destacar su singularidad; debido a la naturaleza transversal de las actividades culturales y sociales y a su interrelación con los aspectos económicos y políticos, el tercer pilar podría convertirse en una herramienta eficaz –junto con el primer y segundo pilar– para impulsar la reforma democrática. Es necesario incluir los programas culturales en las políticas europeas destinadas a promover la democracia en el espacio euromediterráneo, así como la necesidad de supervisar y monitorizar los resultados de dichas iniciativas. Tal sugerencia se ajusta a la propuesta de la Presidencia británica de concentrar los esfuerzos en una serie de objetivos que deberán ser alcanzados durante los próximos diez años.
Durante los últimos años, la Unión Europea ha puesto en marcha una serie de iniciativas destinadas a abordar cuestiones relativas a la inmigración. Uno de los problemas a los que se enfrenta la UE es la persistencia de una política de inmigración firmemente orientada hacia la seguridad. Este enfoque centrado en la seguridad puede apreciarse en la decisión de incluir cuestiones relativas a la inmigración ilegal bajo el tercer pilar del Proceso de Barcelona junto con otros “riesgos transnacionales”, como el terrorismo, el crimen organizado y el tráfico de drogas, en lugar de incluirlas en el capítulo político y de seguridad. La creciente regularización de inmigrantes ilegales que viven y trabajan en países europeos, como el proceso de regularización que se ha realizado en España durante la primera mitad de 2005, ha subrayado las limitaciones de las políticas restrictivas de visado. Para crear políticas más realistas convendría implantar un sistema de visados más flexible, tal y como recomienda el Parlamento Europeo. Las políticas restrictivas en materia de inmigración sólo sirven para fomentar la inmigración ilegal. Es evidente que se trata de un ámbito en el que las políticas actuales amenazan con perjudicar otros ámbitos de cooperación y con debilitar el sentimiento de “asociación” que debería caracterizar a la AEM.
Aprovechar la oportunidad
Durante los últimos años, hemos sido testigos de un cambio en la política de Estados Unidos hacia Oriente Medio; Estados Unidos ha sustituido su discurso de negligencia benigna por un firme compromiso con la reforma democrática. Dicho cambio de postura todavía tiene que dar sus frutos. En el contexto internacional posterior al 11-S, la UE debería tratar de complementar sus esfuerzos de promoción de la democracia en el Mediterráneo con otras iniciativas que persigan objetivos similares, como la Iniciativa para el Amplio Oriente Medio y Norte de África de Estados Unidos (BMENA). No obstante, la Unión Europea ya ha construido un acervo en este ámbito que debería conservar sus características originales, para evitar posibles confusiones en los países implicados sobre los objetivos y recursos de cada iniciativa. Actualmente la UE se encuentra en una buena posición para alentar a los países árabes a que reafirmen su compromiso con los principios de Barcelona, que muchos consideran menos intervencionistas y más respetuosos con la soberanía nacional que las políticas de la Administración Bush.
Europa debería aprovechar la coyuntura actual para instar a los gobiernos del sur del Mediterráneo a comprometerse activamente con la promoción de la democracia y el Estado de derecho. Al mismo tiempo, convendría que la UE asignara un volumen significativo de ayudas a contrarrestar las consecuencias negativas que la liberalización económica está teniendo en las sociedades que se encuentran inmersas en pleno período de transición. Las ayudas que la UE está destinando en la actualidad a la región mediterránea, aunque sustancialmente más generosas que las estadounidenses, siguen sin ser suficientes para afrontar los enormes desafíos a los que se enfrenta la región. Si la UE no traduce sus buenas intenciones en una mayor implicación en el Mediterráneo a todos los niveles, especialmente a través del compromiso con las sociedades civiles del sur del Mediterráneo, el Proceso de Barcelona corre el riesgo de perder su relevancia, puesto que el cansancio de los potenciales socios reformistas podría desviar su atención hacia otras propuestas no europeas.
De la misma forma en que la evolución de las políticas estadounidenses debería llevar a la UE a realizar nuevos esfuerzos y aportar nuevas ideas, los cambios en el seno de la UE deberían llevar al Proceso de Barcelona a reafirmar su relevancia y su capacidad de respuesta ante los desafíos contemporáneos. El enfoque bilateral que subyace a la PEV puede ser percibido como una respuesta a la falta de coordinación que existe entre las políticas de los países del sur del Mediterráneo. Dicho enfoque podría ser ventajoso para los países que quisieran reforzar sus relaciones con la UE a un ritmo mayor que otros. Sin embargo, los dirigentes políticos han de ser conscientes del riesgo que implica dicho enfoque, puesto que podría acentuar las diferencias existentes entre los socios del sur y dificultar la creación de un área común euromediterránea. La UE todavía debe aclarar detalles sobre la puesta en práctica de la PEV y la relación entre la PEV y la AEM. Si la cumbre del décimo aniversario logra diseñar un plan más pormenorizado sobre la complementariedad de estas dos iniciativas, no cabe duda de que los escépticos, tanto en Europa como en el mundo árabe, se sentirían más tranquilos.
En definitiva, la agenda de la cumbre del décimo aniversario de la AEM constituye un gran desafío. Las dificultades no sólo están relacionadas con el diseño de ámbitos políticos específicos, sino también con el contexto regional e internacional más amplio en el que se encuentra actualmente el Proceso de Barcelona. Al mismo tiempo, la capacidad de la AEM para consagrarse como un marco innovador para las relaciones entre Europa y el sur del Mediterráneo proporciona una base muy sólida para la reevaluación y la autocrítica. No aprovechar esta oportunidad de cambio sin duda atentaría contra los principios que inspiraron el lanzamiento del Proceso de Barcelona hace ahora diez años.
Haizam Amirah Fernández es investigador principal del Área de Mediterráneo y Mundo Árabe del Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos.
Richard Youngs es coordinador del Programa de Democratización en la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE).
Materiales de interés
- La Asociación Euromediterránea una década después, libro coordinado por Haizam Amirah Fernández y Richard Youngs, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos y Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE), noviembre de 2005. TAmbién disponible en FRIDE
- Barcelona Plus: Towards a Euro-Mediterranean Community of Democratic States, Informe de EuroMeSCo, febrero de 2005. (En inglés)
- Décimo aniversario de la Asociación Euromediterránea: programa de trabajo para afrontar los retos de los cinco próximos años, Comunicación de la Comisión Europea al Consejo y al Parlamento Europeo, 12 de abril de 2005. Disponible en:
- The Euro-Mediterranean Partnership, 10 Years After Barcelona: Achievements and Perspectives, Informe de FEMISE coordinado por Samir Radwan y Jean-Louis Reiffers, Institut de la Méditerranée, Marsella, febrero de 2005.
- Dossier: Diez años del Proceso de Barcelona. Balance y perspectivas, Instituto Europeo del Mediterráneo, Barcelona, otoño de 2005.
[1] Este texto es un resumen del libro La Asociación Euromediterránea una década después, coordinado por los autores del mismo y publicado por el Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos y Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE). Véase la nota bibliográfica al final.
[2] La Declaración de Barcelona está disponible en:
http://www.euromedbarcelona.org/NR/rdonlyres/DB32785E-6693-486F-A847-7861CF97AC04/514/edeclaraciobcn.pdf
[3] Informe sobre Desarrollo Humano Árabe 2004. Hacia la libertad en el mundo árabe, PNUD, Nueva York, 2005, p. 4. (Traducción en castellano del resumen ejecutivo)
El Desafio del Milenio
LA CUENTA PARA EL DESAFÍO DEL MILENIO: DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA (ARI)
ARI Nº 26/2006 -- Análisis
Inmaculada Montero Luque ( 28/2/2006 )
Tema: Este artículo valora los tres primeros años de funcionamiento de la Cuenta para el Desafío del Milenio, el contexto político en el que desarrolla sus actividades y sus principales logros hasta la fecha.
Resumen: En marzo de 2006 se cumplen cuatro años del anuncio del presidente George W. Bush del lanzamiento de la Cuenta para el Desafío del Milenio (Millennium Challenge Account, MCA), el instrumento de ayuda externa norteamericana más innovador de los últimos tiempos. Durante este tiempo se ha creado una nueva agencia de gestión de la ayuda externa dedicada exclusivamente a la asignación de los fondos de la MCA, la Corporación para el Desafío del Milenio (MCC), se han aprobado los primeros planes bilaterales en cinco países y se ha establecido un modus operandi que ha estado sujeto a un intenso escrutinio por parte de universidades, institutos de investigación y actores de la cooperación al desarrollo[1]. Este artículo presenta un análisis crítico de las actividades hasta ahora desarrolladas por la MCC, estudia las limitaciones a las que ha estado y continúa estando sometida y hace una valoración de la capacidad de esta iniciativa para responder a los objetivos que se marcó.
Análisis
Introducción
Puede afirmarse que en el lanzamiento de la Cuenta para el Desafío del Milenio (Millennium Challenge Account, MCA) en marzo de 2002 confluyeron intereses políticos de diversa naturaleza. Por un lado, la MCA nació como parte de la respuesta del gobierno norteamericano al contexto de inseguridad nacional creado por los atentados del 11 de septiembre de 2001. El Departamento de Estado argumentaba que a través del apoyo a procesos de crecimiento económico en economías frágiles se evitaría que se convirtieran en potenciales amenazas para la seguridad norteamericana. A través de la MCA, la guerra contra el terrorismo se lucharía en el frente económico. Por otro lado, la MCA fue concebida como un instrumento para mejorar la eficacia de la ayuda externa. En un intento de alejarse de las políticas tradicionales de reducción de la pobreza, la MCA puso su énfasis en promover el crecimiento económico en aquellas economías en las que tenía más oportunidades de prosperar. La MCA se concentraría en países pobres pero comprometidos con políticas de desarrollo económico y el grado de compromiso de dichos países se mediría a través de una serie de indicadores objetivos reconocidos internacionalmente.[2]
A la hora de juzgar los méritos de esta iniciativa, es importante recordar estos dos elementos, porque la ineficacia de la MCA hasta la fecha reside parcialmente en la imposibilidad de servir estos dos objetivos políticos al mismo tiempo. Junto a las limitaciones metodológicas asociadas a la selección de indicadores y al problema derivado de establecer comparaciones entre países con los mismos niveles de renta per cápita pero enmarcados en contextos socio-políticos radicalmente diferentes, figuran otras razones que se describen en este análisis y que han dificultado el que este instrumento de ayuda externa consiga promover el crecimiento económico y la reducción de la pobreza en aquellos países frágiles que representan una amenaza potencial para los EEUU.[3] El análisis del desempeño de la Corporación para el Desafío del Milenio (MCC), organismo encargado de gestionar la MCA, nos ofrece pistas para entender porqué la MCA no ha respondido enteramente a las expectativas que se generaron con su lanzamiento y a los objetivos que en su día se marcó.
Los aspectos de la gestión de la MCC en los que se centra este análisis son los siguientes: los países seleccionados hasta la fecha, la dotación presupuestaria de la MCA y la naturaleza y el tipo de programas que han sido financiados hasta ahora.
La selección de países susceptibles de recibir los fondos de la MCA
La MCC elabora anualmente una lista de países, por grupos de renta per cápita, susceptibles de recibir ayuda. El análisis de estas listas permite establecer las siguientes tendencias:
(1) El número de países que superan los criterios establecidos aumenta año tras año. Este aumento se debe principalmente al “efecto incentivo” que supone superar los criterios y acceder a los fondos de la MCA[4] y al compromiso de la MCC de comenzar a financiar a países de renta media-baja (PRMB[5]) a partir del año fiscal 2006 (FY06). Este año, la MCC ha seleccionado a tres PRMB: El Salvador, Namibia y Cabo Verde.
(2) El número de países seleccionados en la región de África Subsahariana se ha doblado entre FY05 y FY06, pasando de seis a doce.
(3) La MCC ha ejercido una discrecionalidad creciente a la hora de excluir de la lista de elegidos a aquellos que superaban los criterios y de incluir en dicha lista a países que no los superaban. En FY04 la MCC eligió tan solo a 13 de los 22 países que superaron los criterios[6] e incluyó a Bolivia, a Georgia y a Mozambique que no los superaban. En FY05 eligió a 14 de entre 24 que cumplían con los criterios,[7] y se incluyó a Marruecos[8] que no los superaba. En FY06, la MCC escogió a 23 países[9] de los 34 que superaron los criterios, incluyendo por primera vez a los tres PRMB ya mencionados.
Cabe preguntarse si las tendencias observadas en la selección de países van en la dirección de permitir a la MCA cumplir con sus objetivos. En cuanto al nivel de renta de los países elegidos, muchas voces se han opuesto a la apertura de la MCA a los PRMB. Se arguye que, siendo los fondos de la MCA donaciones y no préstamos, la MCA debería concentrarse en los países menos adelantados (PMA), que son los beneficiarios de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), la ventanilla blanda del Banco Mundial, y los que necesitan en mayor medida la ayuda externa. Los PRMB, aún no teniendo acceso a la AIF, pueden acceder con mayor facilidad que los PMA a los mercados privados de capitales y a los préstamos del Banco Mundial a través de su ventanilla “dura”, el BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento). Parecería, por lo tanto, razonable que la MCA se concentrara exclusivamente en los PMA.
Esta idea se ve también apoyada por otro argumento de peso: dado que los PMA tendrán que hacer mayores esfuerzos que los PRMB para superar con éxito los criterios establecidos por la MCC, limitar el acceso de estos últimos a los fondos contribuiría a aumentar el incentivo económico para los primeros. Por lo tanto, la apertura en FY06 de la MCA a tres PRMB no parece favorecer la consecución de los objetivos declarados de la MCA. Por lo que respecta al número creciente de economías de la región del África Subsahariana que cumplen con los criterios de acceso a la ayuda, esta tendencia facilitará una mayor concentración de los fondos de la MCA en aquellos países que registran mayores tasas de pobreza en proporción con la pobreza nacional y que han acogido en sus fronteras, al menos en algunos casos, a movimientos terroristas que han supuesto una amenaza para la seguridad norteamericana.
En FY06, la MCC ha incluido por vez primera a Tanzania en la lista de los elegidos. Tanzania es justamente el tipo de país que lograría que la MCA satisficiera sus dos objetivos al mismo tiempo: por un lado, los fondos de la MCA ayudarían a combatir la pobreza (objetivo número uno) en un país en el que el 35% de la población vive bajo la línea de la pobreza[10] y, por otro, harían de Tanzania un país aliado de EEUU en la lucha contra el terrorismo (objetivo número dos), contribuyendo así a limitar las amenazas terroristas contra intereses norteamericanos que se han vivido en el pasado en dicho país.
Finalmente, sería muy deseable que se limitaran al máximo las elecciones de países no basadas en criterios claramente establecidos. Los analistas del Center for Global Development, un think tank con sede en Washington, llaman la atención sobre el hecho de que la MCC parece eliminar de la lista a aquellos países que, aún superando la prueba de los criterios, no son democracias. Si un nuevo criterio destinado a medir el grado de implantación de la democracia no se incluye explícitamente entre los criterios de selección ya aceptados, se pondrá en tela de juicio la validez del proceso. Los países no podrán estar seguros de que su progreso se vea recompensado y la credibilidad del programa quedará en entredicho.
Las dotaciones presupuestarias de la MCC
Uno de los elementos clave de la MCA consiste en inyectar un volumen de fondos considerable en aquellos países que superen los criterios exigidos. Este aumento significativo de la ayuda externa norteamericana pretende ser lo suficientemente importante como para “transformar” a las economías receptoras. La MCA prometió un aumento progresivo de la ayuda externa en el período 2004-2006 hasta alcanzar 5.000 millones de dólares en 2006 y mantener ese volumen de fondos de ahí en adelante. Lamentablemente, las cámaras se han ocupado de frustrar las expectativas del presidente Bush por tercer año consecutivo. En 2004, el MCA recibió 1.000 millones de dólares, un 25% menos de los 1.300 millones solicitados. En 2005 y 2006, los recortes fueron del 40% (1.500 millones de dólares en vez de los 2.500 millones solicitados y 1.770 millones en vez de los 3.000 millones de dólares solicitados, respectivamente). Razones de diversa naturaleza explican los recortes presupuestarios que ha sufrido la MCA desde su lanzamiento:
(1) La escasa visibilidad de la MCA entre el público norteamericano, que es quién ejerce presión sobre el Congreso. En contraste con el Fondo de Emergencia del presidente Bush para luchar contra el HIV/SIDA (President’s Emergency Plan for AIDS Relief, PEPFAR), que en los tres últimos años ha recibido incluso montantes superiores a los solicitados, la MCA no ha recibido ni el apoyo de las cámaras del que se beneficia el PEPFAR ni el apoyo del electorado, quién desconoce en gran parte la actividad desarrollada hasta ahora por la MCC.
(2) Las difíciles relaciones de la MCC con el Congreso, quién era reacio a la creación de una nueva agencia de gestión de la ayuda externa en un contexto marcado por la multiplicidad de agencias. Los escasos montantes comprometidos por la MCC en países seleccionados (hasta agosto de 2005, tan sólo cinco planes por valor de 900 millones de dólares habían sido aprobados) no han contribuido a mejorar la imagen de la agencia entre los miembros del partido republicano en el Congreso. Esta falta de entendimiento se saldó con la dimisión del presidente de la MCC, Paul Applegarth, tan sólo un año después de acceder al cargo.
(3) La creciente competencia entre distintos objetivos de la ayuda externa y entre la política de ayuda externa y las políticas internas en un contexto de aumento imparable del déficit presupuestario norteamericano. El enquistamiento de la situación post-conflicto en Irak así como los devastadores efectos del huracán Katrina son algunos de los factores que explican la menor dotación presupuestaria para la MCA.
Las consecuencias para la MCC del recorte de fondos son desalentadoras: no sólo se limitará el número de países que puedan acceder a los fondos sino que el montante atribuido a cada plan bilateral se verá forzosamente reducido, poniendo en tela de juicio la capacidad transformadora de la MCA. A continuación se exponen las consecuencias sobre los planes financiados hasta la fecha.
Naturaleza y tipo de programas financiados
Cinco son los planes que han sido aprobados por el MCA hasta la fecha: Madagascar, Honduras, Cabo Verde, Nicaragua y Georgia. J. Fox y L. Rieffel de The Brookings Institution han realizado un estudio de estos planes que presenta las siguientes conclusiones preliminares:
(1) En cuanto a la naturaleza de los planes, los autores señalan su carácter convencional, poco innovador, así como una cierta semejanza con la ayuda que proporcionan otros donantes, más concretamente el Banco Mundial. Aproximadamente la mitad de los fondos se han destinado a proyectos de infraestructura pero, cosa sorprendente, ni la salud ni la educación han recibido la más mínima atención, siendo como son sectores a los que los PMA destinan sistemáticamente dotaciones presupuestarias inadecuadas.
(2) En cuanto al volumen de fondos comprometidos, los planes aprobados no parecen contar con los fondos suficientes como para hacer de la ayuda norteamericana una fuerza transformadora en el país. Tan sólo en Cabo Verde, la ayuda de la MCA representa un 20% del total de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) que recibe el país. En el resto de los casos, no alcanza el 10% de la AOD.
(3) En cuanto a la gestión de los planes, los autores señalan que su rápida aprobación (unos seis meses tras la presentación de propuestas por parte de los países elegidos) hacen de la MCA un instrumento de ayuda bilateral que se diferencia claramente de otros donantes internacionales, cuyos plazos de gestión de planes son dos y tres veces más largos.
¿Qué información podemos extraer de las conclusiones del estudio de Fox y Rieffel para juzgar la eficacia de la MCA? Vayamos punto por punto:
(1) En cuanto a la naturaleza de los proyectos financiados, su escasa orientación hacia sectores tradicionalmente vinculados con la reducción de la pobreza no comprometería, en principio, la eficacia de la MCA puesto que otros donantes podrían erigirse en chef de file en dichos sectores. Para ello, haría falta que la MCA actuase en coordinación con el resto de donantes. El problema es que la MCA tiene una identidad propia y una filosofía subyacente con la que no todos los donantes coinciden, lo que dificulta la coordinación y reparto de prioridades de financiación. La coordinación con el resto de donantes se ve además entorpecida por la adopción por parte de la MCA de una metodología para el desembolso de los fondos –el enfoque de proyecto– que no está en sintonía con la tendencia cada vez más extendida entre otros donantes de utilizar el enfoque de apoyo presupuestario.
(2) En cuanto al volumen de fondos disponibles, no parece fácil que en el futuro la MCA vaya a poder aumentar dramáticamente las dotaciones de sus planes en los países elegidos. Los recortes de fondos impuestos por las cámaras así como el aumento de países que superan los criterios año tras año no contribuyen a que la MCA se convierta, tal y como se planeaba, en una de las fuentes principales de ayuda externa en los países receptores y produzca los efectos transformadores que se persiguen
(3) Finalmente, la MCC parece poseer una ventaja comparativa frente a otros donantes en lo que respecta a la rápida aprobación de los planes bilaterales. Sin embargo, para ser completamente eficaz, la MCA tendrá que prestar mayor atención a los análisis de impacto de los proyectos enmarcados en dichos planes. A los ojos de los expertos, el tiempo necesario para realizar de forma adecuada estos análisis de impacto sobrepasa ampliamente los seis meses que se emplean para la aprobación de los planes.
Conclusiones: Cuatro años desde el lanzamiento de la MCA no bastan para proporcionarnos todos los elementos necesarios para juzgar la eficacia de esta iniciativa. Este análisis ha presentado una serie de tendencias que ayudan a entender su rumbo y el riesgo de fracaso, que hoy por hoy, sigue estando presente. Para lograr sus objetivos, la MCA deberá resolver una serie de tensiones que tienen que ver con distintos aspectos de su funcionamiento:
(1) La tensión entre el número creciente de países que superan los criterios y que son elegibles para beneficiarse de estos fondos y la necesidad de que los fondos de la MCA se concentren en un número reducido de países para lograr el “efecto transformador” deseado. Si un porcentaje significativo de los países que superan los criterios no reciben la ayuda esperada, más pronto que tarde el “efecto incentivo” de los criterios se perderá y con ello una de las ventajas más evidentes de esta iniciativa y que consiste en que los criterios actúan como incentivos para la reforma antes incluso de que se desembolse ningún fondo.
(2) La tensión entre la calidad y la cantidad de fondos que se desembolsan en cada país beneficiario. La MCA necesita demostrar rápidamente ante el Congreso que es capaz de comprometer y desembolsar montantes significativos en los países elegidos, pues de ello dependen las futuras asignaciones de esta iniciativa. Sin embargo, si la MCA no quiere desaparecer antes de demostrar sus potenciales beneficios, debe tener presentes las consecuencias nefastas que la presión por el desembolso rápido originó en los países beneficiarios durante la década de los ochenta. Más no es mejor, el Banco Mundial lo sabe bien.
Aún resolviendo sus tensiones internas, la MCA no logrará sus objetivos a menos de que se integre en una política de ayuda externa coherente. El pasado mes de enero, el director ejecutivo saliente de la agencia de cooperación al desarrollo norteamericana (USAID), Andrew Natsios, se refería precisamente a la falta de coherencia del conjunto de la ayuda externa de este país,[11] a la multiplicidad de agencias encargadas de llevarla a cabo y a los centenares de disposiciones que regulan sus dotaciones presupuestarias. Aunque el montante de la ayuda externa norteamericana ha crecido bajo la administración Bush más que en ningún otro período desde la administración Kennedy (pasando de 6.000 millones de dólares en 2003 a 9.000 millones de dólares en 2005), la presente administración no ha emprendido más que parcialmente una reforma global para mejorar tanto la gobernabilidad de las agencias de ejecución de la ayuda como la eficacia de la ayuda desembolsada. Por un lado, se está discutiendo si USAID debería continuar su andadura como agencia independiente o debería pasar bajo el control del Departamento de Estado. Por otro, la secretaria de Estado, Condolezza Rice, acaba de lanzar una nueva iniciativa –“la diplomacia transformadora”– por la que la trasformación de las economías en desarrollo en democracias y la lucha contra el terrorismo se consolidan como grandes objetivos de la política exterior norteamericana. De llevarse a la práctica esta iniciativa, la MCC debería poder beneficiarse de este impulso político para hacerse con un lugar de privilegio en la política de ayuda externa norteamericana. Para conservar ese lugar, deberá mostrar resultados en los países en los que ha comenzado a desembolsar la ayuda. Sin duda, los tres próximos años serán la prueba de fuego que permita a la MCA consolidarse o morir.
Inmaculada Montero Luque
Experta en cooperación al desarrollo y en economía africana
[1] Steve Radelet del Center for Global Development, Lael Brainard de la Brookings Institution así como el Mercatus Center de la Universidad George Mason, siguen muy de cerca el desarrollo de la MCA y han escrito documentos muy útiles al respecto.
[2] Recordemos brevemente que los 16 criterios que los países deben superar para poder tener acceso a la ayuda de la MCA se engloban en tres grupos: buen gobierno (6 criterios), inversiones enfocadas en las personas (4 criterios) y liberalización económica (6 criterios). Los países deben superar la media al menos en la mitad de los criterios de cada uno de los grupos, además de superar la media con respecto al criterio de corrupción, que es un criterio excluyente en sí mismo.
[3] www.realinstitutoelcano.org/analisis/349.asp
[4] El Banco Mundial recoge en su informe Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth que la MCA ha servido como incentivo para animar a los países a eliminar las barreras para establecer un negocio, concepto que se recoge en dos de los criterios elegidos por la MCA “Coste de establecer un negocio” y “Número de días para establecer un negocio”.
[5] El MCA utiliza la clasificación establecida por el Banco Mundial según la cual los PRMB son países con una renta per cápita comprendida entre 1.500 y 3.000 dólares.
[6] Los 16 países elegidos en FY04 fueron: Armenia, Benin, Bolivia, Cabo Verde, Georgia, Ghana, Honduras, Lesoto, Madagascar, Malí, Mongolia, Mozambique, Nicaragua, Senegal, Sri Lanka y Vanuatu. Los excluidos aún cumpliendo los criterios fueron Birmania, Guyana, Kiribati, Mauritania, Tonga y Vietnam.
[7] Los 16 países elegidos en FY05 fueron: Armenia, Benin, Bolivia, Georgia, Ghana, Honduras, Lesoto, Madagascar, Malí, Mongolia, Marruecos, Mozambique, Nicaragua, Senegal, Sri Lanka y Vanuatu. Los excluidos aún cumpliendo los criterios fueron: Birmania, Burkina Faso, China, Yibuti, Egipto, Guyana, Nepal, Filipinas, Suazilandia y Vietnam.
[8] Georgia firmó su plan bilateral de cooperación en agosto de 2005 por un valor 295 millones de dólares.
[9] Los 23 países elegidos en FY06 son: Armenia, Benin, Bolivia, Burkina Faso, Cabo Verde, El Salvador, Gambia, Georgia, Ghana, Honduras, Lesoto, Madagascar, Malí, Mongolia, Marruecos, Mozambique, Namibia, Nicaragua, Senegal, Sri Lanka, Tanzania, Timor Este y Vanuatu.
[10] Datos para el año 2000 (fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo).
[11] Un análisis más completo de los problemas de la ayuda externa norteamericana puede encontrarse en http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/607.asp
ARI Nº 26/2006 -- Análisis
Inmaculada Montero Luque ( 28/2/2006 )
Tema: Este artículo valora los tres primeros años de funcionamiento de la Cuenta para el Desafío del Milenio, el contexto político en el que desarrolla sus actividades y sus principales logros hasta la fecha.
Resumen: En marzo de 2006 se cumplen cuatro años del anuncio del presidente George W. Bush del lanzamiento de la Cuenta para el Desafío del Milenio (Millennium Challenge Account, MCA), el instrumento de ayuda externa norteamericana más innovador de los últimos tiempos. Durante este tiempo se ha creado una nueva agencia de gestión de la ayuda externa dedicada exclusivamente a la asignación de los fondos de la MCA, la Corporación para el Desafío del Milenio (MCC), se han aprobado los primeros planes bilaterales en cinco países y se ha establecido un modus operandi que ha estado sujeto a un intenso escrutinio por parte de universidades, institutos de investigación y actores de la cooperación al desarrollo[1]. Este artículo presenta un análisis crítico de las actividades hasta ahora desarrolladas por la MCC, estudia las limitaciones a las que ha estado y continúa estando sometida y hace una valoración de la capacidad de esta iniciativa para responder a los objetivos que se marcó.
Análisis
Introducción
Puede afirmarse que en el lanzamiento de la Cuenta para el Desafío del Milenio (Millennium Challenge Account, MCA) en marzo de 2002 confluyeron intereses políticos de diversa naturaleza. Por un lado, la MCA nació como parte de la respuesta del gobierno norteamericano al contexto de inseguridad nacional creado por los atentados del 11 de septiembre de 2001. El Departamento de Estado argumentaba que a través del apoyo a procesos de crecimiento económico en economías frágiles se evitaría que se convirtieran en potenciales amenazas para la seguridad norteamericana. A través de la MCA, la guerra contra el terrorismo se lucharía en el frente económico. Por otro lado, la MCA fue concebida como un instrumento para mejorar la eficacia de la ayuda externa. En un intento de alejarse de las políticas tradicionales de reducción de la pobreza, la MCA puso su énfasis en promover el crecimiento económico en aquellas economías en las que tenía más oportunidades de prosperar. La MCA se concentraría en países pobres pero comprometidos con políticas de desarrollo económico y el grado de compromiso de dichos países se mediría a través de una serie de indicadores objetivos reconocidos internacionalmente.[2]
A la hora de juzgar los méritos de esta iniciativa, es importante recordar estos dos elementos, porque la ineficacia de la MCA hasta la fecha reside parcialmente en la imposibilidad de servir estos dos objetivos políticos al mismo tiempo. Junto a las limitaciones metodológicas asociadas a la selección de indicadores y al problema derivado de establecer comparaciones entre países con los mismos niveles de renta per cápita pero enmarcados en contextos socio-políticos radicalmente diferentes, figuran otras razones que se describen en este análisis y que han dificultado el que este instrumento de ayuda externa consiga promover el crecimiento económico y la reducción de la pobreza en aquellos países frágiles que representan una amenaza potencial para los EEUU.[3] El análisis del desempeño de la Corporación para el Desafío del Milenio (MCC), organismo encargado de gestionar la MCA, nos ofrece pistas para entender porqué la MCA no ha respondido enteramente a las expectativas que se generaron con su lanzamiento y a los objetivos que en su día se marcó.
Los aspectos de la gestión de la MCC en los que se centra este análisis son los siguientes: los países seleccionados hasta la fecha, la dotación presupuestaria de la MCA y la naturaleza y el tipo de programas que han sido financiados hasta ahora.
La selección de países susceptibles de recibir los fondos de la MCA
La MCC elabora anualmente una lista de países, por grupos de renta per cápita, susceptibles de recibir ayuda. El análisis de estas listas permite establecer las siguientes tendencias:
(1) El número de países que superan los criterios establecidos aumenta año tras año. Este aumento se debe principalmente al “efecto incentivo” que supone superar los criterios y acceder a los fondos de la MCA[4] y al compromiso de la MCC de comenzar a financiar a países de renta media-baja (PRMB[5]) a partir del año fiscal 2006 (FY06). Este año, la MCC ha seleccionado a tres PRMB: El Salvador, Namibia y Cabo Verde.
(2) El número de países seleccionados en la región de África Subsahariana se ha doblado entre FY05 y FY06, pasando de seis a doce.
(3) La MCC ha ejercido una discrecionalidad creciente a la hora de excluir de la lista de elegidos a aquellos que superaban los criterios y de incluir en dicha lista a países que no los superaban. En FY04 la MCC eligió tan solo a 13 de los 22 países que superaron los criterios[6] e incluyó a Bolivia, a Georgia y a Mozambique que no los superaban. En FY05 eligió a 14 de entre 24 que cumplían con los criterios,[7] y se incluyó a Marruecos[8] que no los superaba. En FY06, la MCC escogió a 23 países[9] de los 34 que superaron los criterios, incluyendo por primera vez a los tres PRMB ya mencionados.
Cabe preguntarse si las tendencias observadas en la selección de países van en la dirección de permitir a la MCA cumplir con sus objetivos. En cuanto al nivel de renta de los países elegidos, muchas voces se han opuesto a la apertura de la MCA a los PRMB. Se arguye que, siendo los fondos de la MCA donaciones y no préstamos, la MCA debería concentrarse en los países menos adelantados (PMA), que son los beneficiarios de la Asociación Internacional de Fomento (AIF), la ventanilla blanda del Banco Mundial, y los que necesitan en mayor medida la ayuda externa. Los PRMB, aún no teniendo acceso a la AIF, pueden acceder con mayor facilidad que los PMA a los mercados privados de capitales y a los préstamos del Banco Mundial a través de su ventanilla “dura”, el BIRF (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento). Parecería, por lo tanto, razonable que la MCA se concentrara exclusivamente en los PMA.
Esta idea se ve también apoyada por otro argumento de peso: dado que los PMA tendrán que hacer mayores esfuerzos que los PRMB para superar con éxito los criterios establecidos por la MCC, limitar el acceso de estos últimos a los fondos contribuiría a aumentar el incentivo económico para los primeros. Por lo tanto, la apertura en FY06 de la MCA a tres PRMB no parece favorecer la consecución de los objetivos declarados de la MCA. Por lo que respecta al número creciente de economías de la región del África Subsahariana que cumplen con los criterios de acceso a la ayuda, esta tendencia facilitará una mayor concentración de los fondos de la MCA en aquellos países que registran mayores tasas de pobreza en proporción con la pobreza nacional y que han acogido en sus fronteras, al menos en algunos casos, a movimientos terroristas que han supuesto una amenaza para la seguridad norteamericana.
En FY06, la MCC ha incluido por vez primera a Tanzania en la lista de los elegidos. Tanzania es justamente el tipo de país que lograría que la MCA satisficiera sus dos objetivos al mismo tiempo: por un lado, los fondos de la MCA ayudarían a combatir la pobreza (objetivo número uno) en un país en el que el 35% de la población vive bajo la línea de la pobreza[10] y, por otro, harían de Tanzania un país aliado de EEUU en la lucha contra el terrorismo (objetivo número dos), contribuyendo así a limitar las amenazas terroristas contra intereses norteamericanos que se han vivido en el pasado en dicho país.
Finalmente, sería muy deseable que se limitaran al máximo las elecciones de países no basadas en criterios claramente establecidos. Los analistas del Center for Global Development, un think tank con sede en Washington, llaman la atención sobre el hecho de que la MCC parece eliminar de la lista a aquellos países que, aún superando la prueba de los criterios, no son democracias. Si un nuevo criterio destinado a medir el grado de implantación de la democracia no se incluye explícitamente entre los criterios de selección ya aceptados, se pondrá en tela de juicio la validez del proceso. Los países no podrán estar seguros de que su progreso se vea recompensado y la credibilidad del programa quedará en entredicho.
Las dotaciones presupuestarias de la MCC
Uno de los elementos clave de la MCA consiste en inyectar un volumen de fondos considerable en aquellos países que superen los criterios exigidos. Este aumento significativo de la ayuda externa norteamericana pretende ser lo suficientemente importante como para “transformar” a las economías receptoras. La MCA prometió un aumento progresivo de la ayuda externa en el período 2004-2006 hasta alcanzar 5.000 millones de dólares en 2006 y mantener ese volumen de fondos de ahí en adelante. Lamentablemente, las cámaras se han ocupado de frustrar las expectativas del presidente Bush por tercer año consecutivo. En 2004, el MCA recibió 1.000 millones de dólares, un 25% menos de los 1.300 millones solicitados. En 2005 y 2006, los recortes fueron del 40% (1.500 millones de dólares en vez de los 2.500 millones solicitados y 1.770 millones en vez de los 3.000 millones de dólares solicitados, respectivamente). Razones de diversa naturaleza explican los recortes presupuestarios que ha sufrido la MCA desde su lanzamiento:
(1) La escasa visibilidad de la MCA entre el público norteamericano, que es quién ejerce presión sobre el Congreso. En contraste con el Fondo de Emergencia del presidente Bush para luchar contra el HIV/SIDA (President’s Emergency Plan for AIDS Relief, PEPFAR), que en los tres últimos años ha recibido incluso montantes superiores a los solicitados, la MCA no ha recibido ni el apoyo de las cámaras del que se beneficia el PEPFAR ni el apoyo del electorado, quién desconoce en gran parte la actividad desarrollada hasta ahora por la MCC.
(2) Las difíciles relaciones de la MCC con el Congreso, quién era reacio a la creación de una nueva agencia de gestión de la ayuda externa en un contexto marcado por la multiplicidad de agencias. Los escasos montantes comprometidos por la MCC en países seleccionados (hasta agosto de 2005, tan sólo cinco planes por valor de 900 millones de dólares habían sido aprobados) no han contribuido a mejorar la imagen de la agencia entre los miembros del partido republicano en el Congreso. Esta falta de entendimiento se saldó con la dimisión del presidente de la MCC, Paul Applegarth, tan sólo un año después de acceder al cargo.
(3) La creciente competencia entre distintos objetivos de la ayuda externa y entre la política de ayuda externa y las políticas internas en un contexto de aumento imparable del déficit presupuestario norteamericano. El enquistamiento de la situación post-conflicto en Irak así como los devastadores efectos del huracán Katrina son algunos de los factores que explican la menor dotación presupuestaria para la MCA.
Las consecuencias para la MCC del recorte de fondos son desalentadoras: no sólo se limitará el número de países que puedan acceder a los fondos sino que el montante atribuido a cada plan bilateral se verá forzosamente reducido, poniendo en tela de juicio la capacidad transformadora de la MCA. A continuación se exponen las consecuencias sobre los planes financiados hasta la fecha.
Naturaleza y tipo de programas financiados
Cinco son los planes que han sido aprobados por el MCA hasta la fecha: Madagascar, Honduras, Cabo Verde, Nicaragua y Georgia. J. Fox y L. Rieffel de The Brookings Institution han realizado un estudio de estos planes que presenta las siguientes conclusiones preliminares:
(1) En cuanto a la naturaleza de los planes, los autores señalan su carácter convencional, poco innovador, así como una cierta semejanza con la ayuda que proporcionan otros donantes, más concretamente el Banco Mundial. Aproximadamente la mitad de los fondos se han destinado a proyectos de infraestructura pero, cosa sorprendente, ni la salud ni la educación han recibido la más mínima atención, siendo como son sectores a los que los PMA destinan sistemáticamente dotaciones presupuestarias inadecuadas.
(2) En cuanto al volumen de fondos comprometidos, los planes aprobados no parecen contar con los fondos suficientes como para hacer de la ayuda norteamericana una fuerza transformadora en el país. Tan sólo en Cabo Verde, la ayuda de la MCA representa un 20% del total de la ayuda oficial al desarrollo (AOD) que recibe el país. En el resto de los casos, no alcanza el 10% de la AOD.
(3) En cuanto a la gestión de los planes, los autores señalan que su rápida aprobación (unos seis meses tras la presentación de propuestas por parte de los países elegidos) hacen de la MCA un instrumento de ayuda bilateral que se diferencia claramente de otros donantes internacionales, cuyos plazos de gestión de planes son dos y tres veces más largos.
¿Qué información podemos extraer de las conclusiones del estudio de Fox y Rieffel para juzgar la eficacia de la MCA? Vayamos punto por punto:
(1) En cuanto a la naturaleza de los proyectos financiados, su escasa orientación hacia sectores tradicionalmente vinculados con la reducción de la pobreza no comprometería, en principio, la eficacia de la MCA puesto que otros donantes podrían erigirse en chef de file en dichos sectores. Para ello, haría falta que la MCA actuase en coordinación con el resto de donantes. El problema es que la MCA tiene una identidad propia y una filosofía subyacente con la que no todos los donantes coinciden, lo que dificulta la coordinación y reparto de prioridades de financiación. La coordinación con el resto de donantes se ve además entorpecida por la adopción por parte de la MCA de una metodología para el desembolso de los fondos –el enfoque de proyecto– que no está en sintonía con la tendencia cada vez más extendida entre otros donantes de utilizar el enfoque de apoyo presupuestario.
(2) En cuanto al volumen de fondos disponibles, no parece fácil que en el futuro la MCA vaya a poder aumentar dramáticamente las dotaciones de sus planes en los países elegidos. Los recortes de fondos impuestos por las cámaras así como el aumento de países que superan los criterios año tras año no contribuyen a que la MCA se convierta, tal y como se planeaba, en una de las fuentes principales de ayuda externa en los países receptores y produzca los efectos transformadores que se persiguen
(3) Finalmente, la MCC parece poseer una ventaja comparativa frente a otros donantes en lo que respecta a la rápida aprobación de los planes bilaterales. Sin embargo, para ser completamente eficaz, la MCA tendrá que prestar mayor atención a los análisis de impacto de los proyectos enmarcados en dichos planes. A los ojos de los expertos, el tiempo necesario para realizar de forma adecuada estos análisis de impacto sobrepasa ampliamente los seis meses que se emplean para la aprobación de los planes.
Conclusiones: Cuatro años desde el lanzamiento de la MCA no bastan para proporcionarnos todos los elementos necesarios para juzgar la eficacia de esta iniciativa. Este análisis ha presentado una serie de tendencias que ayudan a entender su rumbo y el riesgo de fracaso, que hoy por hoy, sigue estando presente. Para lograr sus objetivos, la MCA deberá resolver una serie de tensiones que tienen que ver con distintos aspectos de su funcionamiento:
(1) La tensión entre el número creciente de países que superan los criterios y que son elegibles para beneficiarse de estos fondos y la necesidad de que los fondos de la MCA se concentren en un número reducido de países para lograr el “efecto transformador” deseado. Si un porcentaje significativo de los países que superan los criterios no reciben la ayuda esperada, más pronto que tarde el “efecto incentivo” de los criterios se perderá y con ello una de las ventajas más evidentes de esta iniciativa y que consiste en que los criterios actúan como incentivos para la reforma antes incluso de que se desembolse ningún fondo.
(2) La tensión entre la calidad y la cantidad de fondos que se desembolsan en cada país beneficiario. La MCA necesita demostrar rápidamente ante el Congreso que es capaz de comprometer y desembolsar montantes significativos en los países elegidos, pues de ello dependen las futuras asignaciones de esta iniciativa. Sin embargo, si la MCA no quiere desaparecer antes de demostrar sus potenciales beneficios, debe tener presentes las consecuencias nefastas que la presión por el desembolso rápido originó en los países beneficiarios durante la década de los ochenta. Más no es mejor, el Banco Mundial lo sabe bien.
Aún resolviendo sus tensiones internas, la MCA no logrará sus objetivos a menos de que se integre en una política de ayuda externa coherente. El pasado mes de enero, el director ejecutivo saliente de la agencia de cooperación al desarrollo norteamericana (USAID), Andrew Natsios, se refería precisamente a la falta de coherencia del conjunto de la ayuda externa de este país,[11] a la multiplicidad de agencias encargadas de llevarla a cabo y a los centenares de disposiciones que regulan sus dotaciones presupuestarias. Aunque el montante de la ayuda externa norteamericana ha crecido bajo la administración Bush más que en ningún otro período desde la administración Kennedy (pasando de 6.000 millones de dólares en 2003 a 9.000 millones de dólares en 2005), la presente administración no ha emprendido más que parcialmente una reforma global para mejorar tanto la gobernabilidad de las agencias de ejecución de la ayuda como la eficacia de la ayuda desembolsada. Por un lado, se está discutiendo si USAID debería continuar su andadura como agencia independiente o debería pasar bajo el control del Departamento de Estado. Por otro, la secretaria de Estado, Condolezza Rice, acaba de lanzar una nueva iniciativa –“la diplomacia transformadora”– por la que la trasformación de las economías en desarrollo en democracias y la lucha contra el terrorismo se consolidan como grandes objetivos de la política exterior norteamericana. De llevarse a la práctica esta iniciativa, la MCC debería poder beneficiarse de este impulso político para hacerse con un lugar de privilegio en la política de ayuda externa norteamericana. Para conservar ese lugar, deberá mostrar resultados en los países en los que ha comenzado a desembolsar la ayuda. Sin duda, los tres próximos años serán la prueba de fuego que permita a la MCA consolidarse o morir.
Inmaculada Montero Luque
Experta en cooperación al desarrollo y en economía africana
[1] Steve Radelet del Center for Global Development, Lael Brainard de la Brookings Institution así como el Mercatus Center de la Universidad George Mason, siguen muy de cerca el desarrollo de la MCA y han escrito documentos muy útiles al respecto.
[2] Recordemos brevemente que los 16 criterios que los países deben superar para poder tener acceso a la ayuda de la MCA se engloban en tres grupos: buen gobierno (6 criterios), inversiones enfocadas en las personas (4 criterios) y liberalización económica (6 criterios). Los países deben superar la media al menos en la mitad de los criterios de cada uno de los grupos, además de superar la media con respecto al criterio de corrupción, que es un criterio excluyente en sí mismo.
[3] www.realinstitutoelcano.org/analisis/349.asp
[4] El Banco Mundial recoge en su informe Doing Business in 2005: Removing Obstacles to Growth que la MCA ha servido como incentivo para animar a los países a eliminar las barreras para establecer un negocio, concepto que se recoge en dos de los criterios elegidos por la MCA “Coste de establecer un negocio” y “Número de días para establecer un negocio”.
[5] El MCA utiliza la clasificación establecida por el Banco Mundial según la cual los PRMB son países con una renta per cápita comprendida entre 1.500 y 3.000 dólares.
[6] Los 16 países elegidos en FY04 fueron: Armenia, Benin, Bolivia, Cabo Verde, Georgia, Ghana, Honduras, Lesoto, Madagascar, Malí, Mongolia, Mozambique, Nicaragua, Senegal, Sri Lanka y Vanuatu. Los excluidos aún cumpliendo los criterios fueron Birmania, Guyana, Kiribati, Mauritania, Tonga y Vietnam.
[7] Los 16 países elegidos en FY05 fueron: Armenia, Benin, Bolivia, Georgia, Ghana, Honduras, Lesoto, Madagascar, Malí, Mongolia, Marruecos, Mozambique, Nicaragua, Senegal, Sri Lanka y Vanuatu. Los excluidos aún cumpliendo los criterios fueron: Birmania, Burkina Faso, China, Yibuti, Egipto, Guyana, Nepal, Filipinas, Suazilandia y Vietnam.
[8] Georgia firmó su plan bilateral de cooperación en agosto de 2005 por un valor 295 millones de dólares.
[9] Los 23 países elegidos en FY06 son: Armenia, Benin, Bolivia, Burkina Faso, Cabo Verde, El Salvador, Gambia, Georgia, Ghana, Honduras, Lesoto, Madagascar, Malí, Mongolia, Marruecos, Mozambique, Namibia, Nicaragua, Senegal, Sri Lanka, Tanzania, Timor Este y Vanuatu.
[10] Datos para el año 2000 (fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo).
[11] Un análisis más completo de los problemas de la ayuda externa norteamericana puede encontrarse en http://www.realinstitutoelcano.org/analisis/607.asp
La Cumbre del G8: La realidad de la cancelacion de la deuda
LA REALIDAD DE LA CANCELACIÓN DE LA DEUDA (ARI)
ARI Nº 83/2005 -- Análisis
Iliana Olivié ( 5/7/2005 )
Tema: Los días 6 a 8 de julio se celebrará en Gleneagles (Escocia) la reunión de los presidentes de Gobierno del G8. El único acuerdo que se perfila con cierta seguridad es el relativo a la cancelación de la deuda.
Resumen: En este análisis se resumen los principales elementos de la propuesta de cancelación de la deuda externa de los países en desarrollo acordada por los ministros de Finanzas del G8 el pasado mes de junio y que, previsiblemente, será respaldada por los ocho jefes de Gobierno en Gleneagles. Asimismo, se señalan las divergencias, hasta el momento del acuerdo, entre las posturas de los Gobiernos estadounidense y británico sobre los detalles de la financiación de la cancelación de la deuda y se evalúan, someramente, las implicaciones financieras del acuerdo para los países beneficiarios de la cancelación.
Análisis: La agenda de la reunión del G8[2] que se celebrará a principios del mes de julio en Escocia está claramente marcada por la pobreza, los problemas medioambientales y, en términos más generales, el desarrollo. Entre los temas que se someterán a discusión se encuentran la pobreza, la deuda externa, el subdesarrollo económico e institucional y la incidencia del virus del SIDA en África, el cambio climático, la lucha contra el terrorismo o la proliferación de armas nucleares.[3]
Concretamente, el debate en torno al alivio de la deuda externa de los países pobres ha acaparado la agenda del G7/G8 en los últimos meses, especialmente desde febrero de este año, momento en el que los ministros de Finanzas del G7 reunidos en Londres asumieron el compromiso de buscar una solución al problema de la deuda, caso por caso, y comprometiéndose a la cancelación de hasta el 100% de la deuda multilateral. El siguiente paso consistiría en hallar las vías para financiar dicha cancelación: recursos propios en el caso del Fondo Monetario Internacional (FMI) y recursos externos para el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), aspecto que se trataría en las llamadas reuniones de primavera del FMI y el Banco Mundial.
Así, el 16 de abril en Washington, los ministros de Finanzas del G7 emitían una nueva declaración en la que reiteraban su compromiso de cancelar la deuda multilateral sin que ello suponga una merma de los recursos de los principales acreedores. Se mencionaron algunas propuestas de financiación como la International Financial Facility británica (IFF) que consiste, en pocas palabras, en la emisión de bonos públicos con cargo a futuros desembolsos de ayuda oficial al desarrollo (AOD); o la Millennium Challenge Account (MCA) estadounidense a la que la administración Bush ha dado recientemente un nuevo impulso.
La ausencia de un acuerdo en las reuniones mantenidas hasta principios del mes de junio ha respondido a las divergencias entre la postura británica y la estadounidense. Sin embargo, dichas divergencias parecen haberse superado en la reunión mantenida por los ministros de Finanzas del G8 en Londres, los días 10 y 11 del pasado mes de junio. Pocas semanas antes de la cumbre de Gleneagles los miembros del grupo acordaron una fórmula para financiar la cancelación de la deuda multilateral de varios de los países considerados más pobres del mundo.
Este trabajo se dedica al análisis del acuerdo del G8 que, previsiblemente, será respaldado por los jefes de gobierno durante su próxima reunión. En el siguiente epígrafe se repasan las propuestas británica y estadounidense así como las principales características de la próxima operación de condonación de deuda. A continuación se evalúan las implicaciones que tendría la operación de cancelación de deuda para los países beneficiarios.
Principales elementos de la negociación y el acuerdo
Quizá la más importante de las discrepancias entre Londres y Washington estaba relacionada con las modalidades de financiación de la cancelación. El Reino Unido proponía que los gobiernos de los países donantes financiasen el servicio de la deuda multilateral de los países HIPC durante un período de 10 años, hasta la fecha límite para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).[4] Además, se podía obtener financiación adicional de la venta de reservas de oro del FMI. De este modo, la anulación de la deuda no implicaría el desvío de fondos de ayuda multilateral (proveniente del Banco Mundial y del BAfD) desde otros países receptores de ayuda hacia los países beneficiados por la operación. Por el contrario, según Estados Unidos, la deuda del Banco Mundial y del BAfD debía ser cancelada y debían ser las mismas instituciones financieras las que asumieran el coste de dicha cancelación. No se consideraba necesaria la aportación de recursos adicionales por parte de los gobiernos donantes y debían ser las instituciones financieras internacionales (IFI) las que asumieran los costes de la mala gestión de sus carteras de crédito en el pasado. Por otra parte, el Tesoro norteamericano no se mostraba partidario de condonar la deuda contraída con el FMI ni de vender parte de sus reservas de oro.[5]
Por otra parte, el Reino Unido seguía luchando por la creación de una IFF que permitiera adelantar los desembolsos futuros de AOD para asegurar el logro de los ODM en la fecha prevista e insistía en la necesidad de que Estados Unidos duplicara su ayuda para África, siguiendo una tendencia similar a los desembolsos británicos en los últimos años.
La negativa de Estados Unidos a participar en un instrumento como la IFF, a duplicar sus fondos para África o a apoyar financieramente a los organismos multilaterales en la cancelación de la deuda no se leía tanto (o al menos no solamente) como una reticencia a aumentar sustancialmente su financiación para la cooperación al desarrollo como con la decisión de no hacerlo por la vía multilateral, primando en cambio la cooperación bilateral a través de su fondo de lucha contra el SIDA, la malaria y la tuberculosis o, especialmente, la Millennium Challenge Account.
Con la propuesta estadounidense, los recursos propios del Banco Mundial y del BAfD se hubiesen visto claramente mermados y, por tanto, también su capacidad de influencia en los países en desarrollo. Por su parte, la posición financiera del FMI no se habría visto alterada al no producirse la cancelación de su deuda. La propuesta británica suponía en cambio un refuerzo financiero para las IFI, concretamente para el Banco Mundial y el BAfD, quienes no hubiesen sufrido una pérdida de recursos, a diferencia del FMI, que habría registrado una pérdida de reservas de oro.
Finalmente, los días 10 y 11 de junio, los ministros de Finanzas del G8 reunidos en Londres llegaron a un acuerdo sobre la financiación de la operación de cancelación de deuda. Aunque algunos detalles del acuerdo están aún por concretar, los elementos principales ya se han perfilado:[6]
· Marco HIPC: en primer lugar, la cancelación de la deuda se enmarca en la ya existente iniciativa HIPC (Heavily Indebted Poor Countries). Los 18 beneficiarios son 14 “países HIPC” subsaharianos[7] y 4 latinoamericanos.[8]
· Cancelación de la deuda: la deuda que se cancela es la multilateral y, concretamente, la contraída con el FMI, el Banco Mundial y el BAfD. La operación cubre, aproximadamente, 40.000 millones de dólares de deuda aunque la deuda real (y, por tanto, el coste para los donantes) asciende a unos 16.700 millones de dólares (unos 1.000 millones anuales).[9]
· Nuevos fondos para el Banco Mundial y el BAfD: los gobiernos de los países donantes compensarán al Banco Mundial y ea BAfD la cancelación de este activo mediante aportaciones a la Asociación Internacional de Fomento (AIF, la “ventanilla blanda” del Banco Mundial) y al Fondo Africano para el Desarrollo (FAfD). Estas nuevas aportaciones se canalizarán como donaciones (y no como nuevos préstamos) hacia los países más pobres siguiendo los criterios generales de asignación geográfica del Banco Mundial y del BAfD. La nueva aportación ascendería a unos 650 millones de dólares anuales.
· Pero no para el FMI: por lo que respecta al FMI, la cancelación de su deuda con los 18 países seleccionados habrá de financiarse con cargo a recursos propios, siempre y cuando no merme considerablemente la capacidad financiera de la institución. En caso de que se diera esta situación, los donantes se comprometen a aportar los recursos necesarios. Según Snow, secretario del Tesoro estadounidense, la cancelación de la deuda del FMI (6.000 millones de dólares) no requiere de la venta de reservas de oro de la organización.
· Descuento de la ayuda futura para los beneficiarios: el volumen del servicio real de la deuda para el Banco Mundial y el BAfD (esto es, en torno a 650 millones de dólares anuales para el conjunto de los países) será descontado de futuros desembolsos de ayuda al desarrollo para los 18 países beneficiarios, que se beneficiarán de las nuevas aportaciones a las dos IFI en la medida en que se encuentren entre los receptores de ayuda no reembolsable siguiendo los criterios generales de baja renta per cápita y buenos índices de gobernabilidad.[10]
La propuesta de cancelación, que será previsiblemente respaldada por los jefes de gobierno del G8 en la reunión de Gleneagles será presentada en las reuniones anuales del FMI, el Banco Mundial y el BAfD que se celebrarán en los próximos meses. Aunque el Reino Unido no haya logrado la puesta en marcha de una IFF en la que también se implique Estados Unidos sí ha logrado que la cancelación de la deuda defendida por Estados Unidos se compense, de algún modo, por parte de los gobiernos de los principales donantes con nuevas aportaciones al Banco Mundial y al BAfD, aportaciones que deberán, no obstante, distribuirse como donaciones a los países más pobres y no mediante nuevos contratos de deuda concesional. Por lo que respecta a la deuda contraída con el FMI, éste deberá hacerse cargo del coste de su cancelación con cargo a sus recursos propios si bien la declaración conjunta de los ministros de Finanzas no incluye, como hubiera querido el Reino Unido, la posibilidad de que estos recursos provengan de la venta de parte de sus reservas de oro.
Implicaciones para los beneficiarios de la cancelación de deuda
El acuerdo de Londres ha tenido una repercusión notable en los medios de comunicación: por una parte, los responsables políticos del G8 han enfatizado la relevancia del acuerdo y, por otra, podría tratarse del único punto de la agenda sobre el que haya un acuerdo de todos los dirigentes al final de las reuniones de los días 6 a 8 de julio. En muchos medios la noticia parece haber sido, en mayor medida que la modalidad de financiación de la cancelación de la deuda, la condonación misma. Sin embargo, la cancelación de la deuda multilateral de estos 18 países ya estaba, de algún modo, acordada entre los beneficiarios por una parte y las IFI por otra en el marco de la iniciativa HIPC.
La iniciativa HIPC (Heavily Indebted Poor Countries) es un programa conjunto del Banco Mundial y el FMI creado en 1996 para dar respuesta a la crisis estructural de la deuda externa, la pobreza generalizada y el crecimiento estancado en los países en desarrollo. La HIPC concentra buena parte de la financiación multilateral concesional tomando, pues, el relevo de los programas de ajuste estructural del FMI de los años ochenta y primera mitad de los noventa. Según diversos análisis (desde Bretton Woods Project[11] hasta Lerrick[12]) fue la excesiva condicionalidad de la ayuda –en tres años tan sólo dos países habían logrado cumplir los requisitos macroeconómicos que reclamaban las IFI a cambio del alivio de la deuda– la que obligó al Banco Mundial y al FMI a crear la HIPC ampliada (Enhanced Heavily Indebted Poor Countries) en 1999.
Los países que se beneficiarán de la operación de cancelación de deuda son, todos ellos, países HIPC que han llegado al “punto de cumplimiento” tras haber sido considerados elegibles para la iniciativa, en primer lugar, y haber superado, en segundo lugar, el período transitorio.
Los criterios de elegibilidad para la iniciativa HIPC son: (1) registrar un nivel de deuda insostenible –es decir, un ratio deuda sobre exportaciones superior al 150% o un ratio deuda sobre ingresos públicos superior al 250%–; (2) ser elegible para las ventanillas blandas de Banco Mundial y FMI –en definitiva, tener una baja renta per cápita–; y (3) desarrollar una estrategia de reducción de pobreza (PRSP, Poverty Reduction Strategy Paper). Tras un período transitorio en el que el país HIPC recibe el alivio de la deuda de forma provisional, se considera que un país ha llegado al punto de cumplimiento cuando mantiene una cierta estabilidad macroeconómica en el marco de un programa del FMI, lleva a cabo las reformas estructurales y sociales acordadas durante el período transitorio y aplica un PRSP satisfactoriamente durante un año. Llegado el punto de cumplimiento, el país recibe el alivio total de la deuda que en ese momento se vuelve irrevocable.[13]
Los 18 países beneficiarios de la operación de cancelación de deuda son el mismo grupo de países que –con la reciente incorporación al grupo de Honduras, Zambia y Ruanda– habían alcanzado el punto de cumplimiento en el momento de la reunión de Londres. Así, lo que el G8 está acordando por tanto en Gleneagles es cómo se financia a las IFI para que éstas cumplan su compromiso HIPC, y no cómo se financia a Bolivia o a Zambia. La financiación adicional de los gobiernos donantes no se destinará, como ya se ha señalado, a los beneficiarios de la cancelación sino a las IFI; financiación que canalizarán a través de sus ventanillas blandas al conjunto de los países considerados más pobres.
Por lo que respecta a las implicaciones financieras de la cancelación, en primer lugar, como ya se ha señalado, el coste para los donantes no sería tan elevado como el importe de la deuda que se cancela, de modo que la liberación de recursos para los países beneficiarios será, también, menor que el valor nominal de la deuda externa. La explicación estaría en la renovación de los préstamos a tipos de interés menores que la inflación (entre el 0,5% y el 2% anual). Esto situaría el valor actual neto (VAN) de la deuda de los 18 países HIPC en menos de 22.000 millones de dólares según el último informe del Banco Mundial y el FMI[14] (véase el Cuadro 1). Recuérdese, además, que de este total de deuda tan sólo se ha acordado cancelar la deuda contraída con tres de los acreedores multilaterales: FMI, BAfD y Banco Mundial.[15]
Cuadro 1. Algunos datos sobre la deuda de los beneficiarios de la cancelación (millones de dólares EEUU).
Deuda nominal - VAN - Fecha punto de cumplimiento
Benin
460 265 mar-03
Bolivia
2.060 1.302 jun-01
Burkina Faso
930 553 abr-02
Etiopía
3.275 1.982 abr-04
Ghana
3.500 2.186 jul-04
Guyana
1.353 591 dic-03
Honduras
900 556 abr-05
Madagascar
1.900 836 oct-04
Mali
895 539 mar-03
Mauritania
1.100 622 jun-02
Mozambique
4.300 2.023 sep-01
Nicaragua
4.500 3.308 ene-04
Níger
1.190 664 abr-04
Ruanda
810 452 may-05
Senegal
850 488 abr-04
Tanzania
3.000 2.026 nov-01
Uganda
1.950 1.003 may-00
Zambia
3.850 2.499 abr-05
Total
36.823 21.895
Fuente: FMI y AIF (2005).
En segundo lugar, la cancelación de la deuda no estaría liberando recursos para los países beneficiarios.
Los argumentos que suelen esgrimirse a favor de la cancelación de la deuda externa de los países en desarrollo son de diverso tipo. Dos de los más frecuentes son contradictorios entre sí. Por una parte, un motivo que se suele señalar es que el servicio de la deuda externa absorbe recursos nacionales que podrían estar invirtiéndose en mejorar los sistemas educativo y sanitario del país. Otros, en cambio, argumentan que la cancelación de la deuda externa no es más que la asunción de una realidad: la deuda no se está reembolsando y los intereses no se están pagando por lo que no tiene sentido mantener vigente una deuda que jamás será reintegrada.
Según el último informe del Banco Mundial y el FMI sobre la situación de los países HIPC (FMI y AIF, 2005), el alivio de la deuda estaría liberando recursos para otros fines como el gasto social. Así, gracias a la HIPC ampliada, Zambia podrá reducir el servicio de su deuda externa de casi 430 millones de dólares en 2004 a menos de 120 millones al año siguiente. Por su parte, el servicio de la deuda externa de Mozambique habría descendido desde más de 87 millones de dólares en 2000 a 50 millones en 2003 y a menos de 38 millones en 2004.
Sin embargo, los nuevos flujos de ayuda al desarrollo canalizada a los países HIPC por parte de las IFI vienen siendo, cada año, algo superiores al servicio de la deuda, sea cual sea el volumen de dicho reembolso de deuda.[16] En otras palabras, poco importa para Zambia que el servicio de la deuda sea de 430 millones de dólares o de 120 millones: en el primer caso recibiría de las IFI una entrada bruta de AOD de algo más de 430 millones y en el segundo caso de algo más de 120 millones. El acuerdo de cancelación incluye asimismo el posterior descuento de futuros flujos brutos de ayuda del importe de deuda cancelado. Se estarían anulando los dos flujos financieros: el de salida de servicio de la deuda y el de entrada de ayuda oficial bruta para cubrir dicho servicio. El efecto neto para los beneficiarios del programa sería, por lo tanto, nulo.
Así, desde este punto de vista, la cancelación de la deuda simplemente pone punto final a una situación en la que los países altamente endeudados reembolsan sus deudas a las IFI con cargo a los fondos que las mismas IFI les transfieren con esa finalidad. El criterio de asignación de la ayuda multilateral habría estado siendo, entonces, el nivel de endeudamiento de cada país HIPC.
Los nuevos fondos asignados por los gobiernos donantes para compensar la pérdida por la anulación de la deuda a las IFI se repartirán entre el conjunto de los países en desarrollo receptores de la financiación blanda de las IFI y no solamente entre los 18 beneficiarios del programa. Así, éstos percibirán una cantidad mayor o menor en función de los criterios más generales del BAfD y del Banco Mundial, que tienden a concentrar la ayuda en países en desarrollo con menor nivel de renta per cápita y mejores indicadores de gobernabilidad –la ayuda se asignaría en base al controvertido CPIA (Country Policy and Institutional Assessment)–. Como señala Radelet,[17] en base a estos criterios algunos de los beneficiarios registrarán un aumento de la AOD neta, otros percibirán una cantidad de ayuda similar mientras que otros sufrirán una caída de los fondos de ayuda externa. Del criterio de asignación geográfica basado en el nivel de endeudamiento del país receptor de ayuda se estaría pasando entonces a un nuevo criterio (nuevo sólo para estos fondos) basado en la renta per cápita y los indicadores de gobernabilidad. En tal caso, los beneficiarios de la operación de cancelación de deuda con relativamente mayor nivel de renta per cápita, como Bolivia, podrían sufrir en el futuro un descenso de la ayuda externa al desarrollo.
Conclusiones: En pocas palabras, el acuerdo al que llegaron los ministros de Finanzas del G8 en la reunión que mantuvieron en Londres el pasado mes de junio –acuerdo que seguramente será respaldado por los jefes de Gobierno en la reunión del G8 en Gleneagles– no tendrá grandes implicaciones financieras para los países beneficiarios, ni tampoco para otros países receptores de ayuda oficial al desarrollo.
En primer lugar, los 18 países afectados por el acuerdo ya se estaban beneficiando de una condonación de la deuda de facto: aunque se mantenía el servicio de su deuda externa multilateral, recibían de las IFI un volumen de ayuda que les permitía mantener dicho servicio. Con el acuerdo de Londres, sencillamente se eliminan ambos flujos financieros.
Por otra parte, la aportación extraordinaria del G8 al Banco Mundial y el BAfD que ascendería según el CGD a unos 650 millones de dólares anuales se canalizará, en forma de donación y siguiendo los criterios de asignación de la ayuda de dichas instituciones, a los 66 países pobres que pueden optar a la financiación blanda de ambas instituciones. Estas cifras contrastan con los 50.000 millones de dólares anuales que reiteradamente se reclaman desde distintos foros para atacar de forma contundente el problema de la pobreza en los países en desarrollo.
Aparte de ciertas dudas sobre el cumplimiento de algunos puntos del acuerdo –las obligaciones de cancelación por parte del FMI expresadas en el texto del acuerdo son algo ambiguas–, diversas organizaciones –por ejemplo, Eurodad o Intermón Oxfam– han denunciado la insuficiencia del acuerdo. En realidad, dicha insuficiencia responde a la “estrechez” del programa HIPC de alivio de la deuda, en el que se enmarca el acuerdo.
La insuficiencia se daría, por una parte, en el número de países afectados por la operación de cancelación. El acuerdo añade que otros países HIPC podrán beneficiarse de una cancelación similar en el momento en que accedan al punto de cumplimiento –en la actualidad hay nueve países en el período transitorio– pero, por una parte, los trámites de acceso a la HIPC han demostrado ser lentos y difíciles y, por otra, el número de países que en cualquier caso podrían terminar beneficiándose de las ventajas de la iniciativa HIPC no son más que los 38 que las IFI consideran elegibles para la iniciativa. Quedan fuera de la misma diversos países de renta media, muchos de ellos latinoamericanos, que sufren también un problema de insostenibilidad de su deuda externa.
La cancelación de la deuda también es limitada en cuanto a los donantes involucrados en la condonación. Incluye tan sólo a tres de los organismos multilaterales que tienen deuda contraída con los países en desarrollo.
No obstante, en general, la iniciativa de cancelación de la deuda ha sido valorada como insuficiente pero positiva. A pesar de las escasas implicaciones financieras directas para los países beneficiarios de la cancelación, existen otras implicaciones que sí son claramente positivas. En primer lugar, al ser cancelada su deuda, los 18 elegidos abandonarán previsiblemente el programa HIPC en el que, hasta la fecha, para recibir una cantidad de ayuda similar al servicio de su deuda habían de cumplir con los requisitos exigidos por las IFI. En este sentido, estos países tendrán, a partir de ahora, un mayor margen de maniobra en el diseño de su política económica (en otras palabras, una mayor capacidad de “apropiación”). En segundo lugar, como señala Radelet,[18] el fin de las constantes renegociaciones de la deuda atrasada liberará recursos humanos cualificados en los países en desarrollo que podrán dedicarse a otras actividades con mayor impacto en el desarrollo y la reducción de la pobreza.
Iliana Olivié
Investigadora principal, Cooperación Internacional y Desarrollo, Real Instituto Elcano
ANEXO
El G8 y la cooperación al desarrollo: resultados
El comunicado de los presidentes de gobierno del G8, tras su reunión celebrada en Gleneagles los días 6 a 8 de julio, se centra en dos problemas, el cambio climático, la energía y el desarrollo sostenible, por una parte y el desarrollo en África, por otra[19].
En materia de cooperación internacional al desarrollo, los resultados más llamativos de la reunión fueron el acuerdo de cancelación de la deuda externa de 18 países en desarrollo y el compromiso de duplicar la ayuda al desarrollo para África de aquí a 2010.
La cancelación de la deuda aprobada en Escocia es la misma que se anunció en la reunión de Ministros de Finanzas en Londres el pasado mes de junio. En este sentido, los jefes de gobierno no ofrecen más detalles sobre la condonación de la deuda. Previsiblemente, los detalles del acuerdo no se concretarán hasta pasadas las reuniones anuales del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional que se celebrarán el próximo mes de septiembre –teniendo en cuenta, sobre todo, que la cancelación de la deuda se enmarca en el programa HIPC de ambos organismos internacionales–.
Como ya se ha mencionado, se esperaba que éste fuera el principal avance en la reunión del G8. La mayoría de los análisis indicaba que Estados Unidos había cedido en el acuerdo de cancelación de la deuda defendido por el Reino Unido a cambio de no comprometerse a elevar sustancialmente su ayuda al desarrollo para África. Por este motivo, esta reunión se ha leído, desde distintos medios, como una victoria política de Blair. Y es que los países miembros del G8 también se han comprometido a duplicar su ayuda al desarrollo para África Subsahariana de aquí a 2010. Concretamente, la UE multiplicaría el conjunto de sus flujos de ayuda por dos (alcanzando 0,56% del PNB en 2010), destinándose al menos el 50% de la ayuda incremental a países subsaharianos mientras que Estados Unidos incrementaría su ayuda hasta unos 5.000 millones de dólares anuales en 2010.
Es innegable que las últimas cumbres internacionales han mostrado que la pobreza y los problemas del continente africano están en el corazón de la agenda política internacional y que esta última reunión del G8 es un ejemplo de ello. No obstante, al igual que ocurre con el acuerdo de cancelación de la deuda, el compromiso de aumento de la ayuda no supondría un avance tan contundente como podría parecer. Y es que –una vez más, al igual que con la condonación de la deuda– se trata, en realidad, de un acuerdo ya tomado. En marzo de 2002, en Monterrey (México), la comunidad de donantes se comprometió, entre otras medidas, a elevar su ayuda al desarrollo hasta el 0,7% del PNB para facilitar el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en 2015. Los niveles de ayuda acordados en Gleneagles se sitúan por debajo de ese compromiso financiero. Asimismo, el aumento de la ayuda aprobado en Escocia se ha establecido para el año 2010, a sólo cinco años de la meta establecida para el cumplimiento de los ODM.
En definitiva, si bien los problemas específicos de los países en desarrollo están acaparando una atención creciente por parte de políticos y medios de comunicación en los países desarrollados, lo cierto es que algunos de los compromisos adquiridos en diversas cumbres internacionales son, al menos en parte, una reiteración de compromisos ya adquiridos, por los mismos donantes, con anterioridad. Éste sería el caso tanto de la operación de cancelación de la deuda externa de 18 países HIPC como del compromiso de aumento de la ayuda al desarrollo.
[1] Versión actualizada del ARI nº 83/2005 publicado inicialmente con fecha 5/7/2005 y actualizado el 20/7/2005. Al final del análisis se ha incluido un apéndice con una breve valoración de los compromisos adquiridos en la reunión de jefes de gobierno.
[2] Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia.
[3] Más detalles en la página oficial de la reunión: http://www.g8.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1078995902703
[4] Véanse las declaraciones de Hilary Benn, ministro de Desarrollo británico, y de Gordon Brown, ministro de Finanzas, en las reuniones de primavera del Banco Mundial y el FMI, en abril de este año: http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/Documentation/20452425/DCS2005-0009-UK.pdf
[5] Las declaraciones de Snow en las reuniones de primavera en: http://www.imf.org/External/spring/2005/imfc/stmt/eng/usa.pdf
[6] Véanse las conclusiones de la reunión de los ministros de Finanzas del G8 en: http://www.hm-treasury.gov.uk/otherhmtsites/g7/news/conclusions_on_development_110605.cfm
[7] Benin, Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Madagascar, Mali, Mauritania, Mozambique, Níger, Ruanda, Senegal, Tanzania, Uganda y Zambia.
[8] Bolivia, Guyana, Honduras y Nicaragua.
[9] Las implicaciones financieras han sido extraídas del CGD (Center for Global Development): http://www.cgdev.org/G8.cfm
[10] Para más detalles ver “The G8 and Development: The Road to Gleneagles”, sección de preguntas y respuestas sobre el acuerdo de cancelación de deuda creada por Center for Global Development: http://www.cgdev.org/G8.cfm
[11] Bretton Woods Project, “G8 Cancellation of World Bank, IMF Debt: ‘Step Forward’”, News, 13/VI/2005.
[12] Lerrick, Adam (2005), “The Debt of the Poorest Nations: A Gold Mine for Development Aid”, International Economics Report, Gailliot Center for Public Policy, Carnegie Mellon, junio.
[13] Ver descripción de procedimiento HIPC : http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTDEBTDEPT ...
[14]FMI y AIF (2005), “Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative – Statistical Update”, FMI y Banco Mundial, Washington DC, abril.
[15] El VAN que figura en el cuadro es el del año en el que el país HIPC alcanza el punto de cumplimiento con lo que las cifras actuales podrían ser menores. Esto explicaría también la diferencia entre estas cifras y las señaladas por el CGD.
[16] Ver Lerrick (2005); Radelet, Steven “Chance to Break Free from Cycle of Debt” en Financial Times, 30 de junio de 2005; o Eurodad, “Devilish Details: Implications of the G7 Debt Deal”, Eurodad NGO Briefing, European Network on Debt and Development, 14/VI/2005.
[17] http://www.cgdev.org/G8.cfm
[18] Radelet, Steven “Chance to Break Free from Cycle of Debt” en Financial Times, 30/VI/2005.
[19] http://www.fco.gov.uk/Files/kfile/PostG8_Gleneagles_Communique.pdf
ARI Nº 83/2005 -- Análisis
Iliana Olivié ( 5/7/2005 )
Tema: Los días 6 a 8 de julio se celebrará en Gleneagles (Escocia) la reunión de los presidentes de Gobierno del G8. El único acuerdo que se perfila con cierta seguridad es el relativo a la cancelación de la deuda.
Resumen: En este análisis se resumen los principales elementos de la propuesta de cancelación de la deuda externa de los países en desarrollo acordada por los ministros de Finanzas del G8 el pasado mes de junio y que, previsiblemente, será respaldada por los ocho jefes de Gobierno en Gleneagles. Asimismo, se señalan las divergencias, hasta el momento del acuerdo, entre las posturas de los Gobiernos estadounidense y británico sobre los detalles de la financiación de la cancelación de la deuda y se evalúan, someramente, las implicaciones financieras del acuerdo para los países beneficiarios de la cancelación.
Análisis: La agenda de la reunión del G8[2] que se celebrará a principios del mes de julio en Escocia está claramente marcada por la pobreza, los problemas medioambientales y, en términos más generales, el desarrollo. Entre los temas que se someterán a discusión se encuentran la pobreza, la deuda externa, el subdesarrollo económico e institucional y la incidencia del virus del SIDA en África, el cambio climático, la lucha contra el terrorismo o la proliferación de armas nucleares.[3]
Concretamente, el debate en torno al alivio de la deuda externa de los países pobres ha acaparado la agenda del G7/G8 en los últimos meses, especialmente desde febrero de este año, momento en el que los ministros de Finanzas del G7 reunidos en Londres asumieron el compromiso de buscar una solución al problema de la deuda, caso por caso, y comprometiéndose a la cancelación de hasta el 100% de la deuda multilateral. El siguiente paso consistiría en hallar las vías para financiar dicha cancelación: recursos propios en el caso del Fondo Monetario Internacional (FMI) y recursos externos para el Banco Mundial y el Banco Africano de Desarrollo (BAfD), aspecto que se trataría en las llamadas reuniones de primavera del FMI y el Banco Mundial.
Así, el 16 de abril en Washington, los ministros de Finanzas del G7 emitían una nueva declaración en la que reiteraban su compromiso de cancelar la deuda multilateral sin que ello suponga una merma de los recursos de los principales acreedores. Se mencionaron algunas propuestas de financiación como la International Financial Facility británica (IFF) que consiste, en pocas palabras, en la emisión de bonos públicos con cargo a futuros desembolsos de ayuda oficial al desarrollo (AOD); o la Millennium Challenge Account (MCA) estadounidense a la que la administración Bush ha dado recientemente un nuevo impulso.
La ausencia de un acuerdo en las reuniones mantenidas hasta principios del mes de junio ha respondido a las divergencias entre la postura británica y la estadounidense. Sin embargo, dichas divergencias parecen haberse superado en la reunión mantenida por los ministros de Finanzas del G8 en Londres, los días 10 y 11 del pasado mes de junio. Pocas semanas antes de la cumbre de Gleneagles los miembros del grupo acordaron una fórmula para financiar la cancelación de la deuda multilateral de varios de los países considerados más pobres del mundo.
Este trabajo se dedica al análisis del acuerdo del G8 que, previsiblemente, será respaldado por los jefes de gobierno durante su próxima reunión. En el siguiente epígrafe se repasan las propuestas británica y estadounidense así como las principales características de la próxima operación de condonación de deuda. A continuación se evalúan las implicaciones que tendría la operación de cancelación de deuda para los países beneficiarios.
Principales elementos de la negociación y el acuerdo
Quizá la más importante de las discrepancias entre Londres y Washington estaba relacionada con las modalidades de financiación de la cancelación. El Reino Unido proponía que los gobiernos de los países donantes financiasen el servicio de la deuda multilateral de los países HIPC durante un período de 10 años, hasta la fecha límite para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).[4] Además, se podía obtener financiación adicional de la venta de reservas de oro del FMI. De este modo, la anulación de la deuda no implicaría el desvío de fondos de ayuda multilateral (proveniente del Banco Mundial y del BAfD) desde otros países receptores de ayuda hacia los países beneficiados por la operación. Por el contrario, según Estados Unidos, la deuda del Banco Mundial y del BAfD debía ser cancelada y debían ser las mismas instituciones financieras las que asumieran el coste de dicha cancelación. No se consideraba necesaria la aportación de recursos adicionales por parte de los gobiernos donantes y debían ser las instituciones financieras internacionales (IFI) las que asumieran los costes de la mala gestión de sus carteras de crédito en el pasado. Por otra parte, el Tesoro norteamericano no se mostraba partidario de condonar la deuda contraída con el FMI ni de vender parte de sus reservas de oro.[5]
Por otra parte, el Reino Unido seguía luchando por la creación de una IFF que permitiera adelantar los desembolsos futuros de AOD para asegurar el logro de los ODM en la fecha prevista e insistía en la necesidad de que Estados Unidos duplicara su ayuda para África, siguiendo una tendencia similar a los desembolsos británicos en los últimos años.
La negativa de Estados Unidos a participar en un instrumento como la IFF, a duplicar sus fondos para África o a apoyar financieramente a los organismos multilaterales en la cancelación de la deuda no se leía tanto (o al menos no solamente) como una reticencia a aumentar sustancialmente su financiación para la cooperación al desarrollo como con la decisión de no hacerlo por la vía multilateral, primando en cambio la cooperación bilateral a través de su fondo de lucha contra el SIDA, la malaria y la tuberculosis o, especialmente, la Millennium Challenge Account.
Con la propuesta estadounidense, los recursos propios del Banco Mundial y del BAfD se hubiesen visto claramente mermados y, por tanto, también su capacidad de influencia en los países en desarrollo. Por su parte, la posición financiera del FMI no se habría visto alterada al no producirse la cancelación de su deuda. La propuesta británica suponía en cambio un refuerzo financiero para las IFI, concretamente para el Banco Mundial y el BAfD, quienes no hubiesen sufrido una pérdida de recursos, a diferencia del FMI, que habría registrado una pérdida de reservas de oro.
Finalmente, los días 10 y 11 de junio, los ministros de Finanzas del G8 reunidos en Londres llegaron a un acuerdo sobre la financiación de la operación de cancelación de deuda. Aunque algunos detalles del acuerdo están aún por concretar, los elementos principales ya se han perfilado:[6]
· Marco HIPC: en primer lugar, la cancelación de la deuda se enmarca en la ya existente iniciativa HIPC (Heavily Indebted Poor Countries). Los 18 beneficiarios son 14 “países HIPC” subsaharianos[7] y 4 latinoamericanos.[8]
· Cancelación de la deuda: la deuda que se cancela es la multilateral y, concretamente, la contraída con el FMI, el Banco Mundial y el BAfD. La operación cubre, aproximadamente, 40.000 millones de dólares de deuda aunque la deuda real (y, por tanto, el coste para los donantes) asciende a unos 16.700 millones de dólares (unos 1.000 millones anuales).[9]
· Nuevos fondos para el Banco Mundial y el BAfD: los gobiernos de los países donantes compensarán al Banco Mundial y ea BAfD la cancelación de este activo mediante aportaciones a la Asociación Internacional de Fomento (AIF, la “ventanilla blanda” del Banco Mundial) y al Fondo Africano para el Desarrollo (FAfD). Estas nuevas aportaciones se canalizarán como donaciones (y no como nuevos préstamos) hacia los países más pobres siguiendo los criterios generales de asignación geográfica del Banco Mundial y del BAfD. La nueva aportación ascendería a unos 650 millones de dólares anuales.
· Pero no para el FMI: por lo que respecta al FMI, la cancelación de su deuda con los 18 países seleccionados habrá de financiarse con cargo a recursos propios, siempre y cuando no merme considerablemente la capacidad financiera de la institución. En caso de que se diera esta situación, los donantes se comprometen a aportar los recursos necesarios. Según Snow, secretario del Tesoro estadounidense, la cancelación de la deuda del FMI (6.000 millones de dólares) no requiere de la venta de reservas de oro de la organización.
· Descuento de la ayuda futura para los beneficiarios: el volumen del servicio real de la deuda para el Banco Mundial y el BAfD (esto es, en torno a 650 millones de dólares anuales para el conjunto de los países) será descontado de futuros desembolsos de ayuda al desarrollo para los 18 países beneficiarios, que se beneficiarán de las nuevas aportaciones a las dos IFI en la medida en que se encuentren entre los receptores de ayuda no reembolsable siguiendo los criterios generales de baja renta per cápita y buenos índices de gobernabilidad.[10]
La propuesta de cancelación, que será previsiblemente respaldada por los jefes de gobierno del G8 en la reunión de Gleneagles será presentada en las reuniones anuales del FMI, el Banco Mundial y el BAfD que se celebrarán en los próximos meses. Aunque el Reino Unido no haya logrado la puesta en marcha de una IFF en la que también se implique Estados Unidos sí ha logrado que la cancelación de la deuda defendida por Estados Unidos se compense, de algún modo, por parte de los gobiernos de los principales donantes con nuevas aportaciones al Banco Mundial y al BAfD, aportaciones que deberán, no obstante, distribuirse como donaciones a los países más pobres y no mediante nuevos contratos de deuda concesional. Por lo que respecta a la deuda contraída con el FMI, éste deberá hacerse cargo del coste de su cancelación con cargo a sus recursos propios si bien la declaración conjunta de los ministros de Finanzas no incluye, como hubiera querido el Reino Unido, la posibilidad de que estos recursos provengan de la venta de parte de sus reservas de oro.
Implicaciones para los beneficiarios de la cancelación de deuda
El acuerdo de Londres ha tenido una repercusión notable en los medios de comunicación: por una parte, los responsables políticos del G8 han enfatizado la relevancia del acuerdo y, por otra, podría tratarse del único punto de la agenda sobre el que haya un acuerdo de todos los dirigentes al final de las reuniones de los días 6 a 8 de julio. En muchos medios la noticia parece haber sido, en mayor medida que la modalidad de financiación de la cancelación de la deuda, la condonación misma. Sin embargo, la cancelación de la deuda multilateral de estos 18 países ya estaba, de algún modo, acordada entre los beneficiarios por una parte y las IFI por otra en el marco de la iniciativa HIPC.
La iniciativa HIPC (Heavily Indebted Poor Countries) es un programa conjunto del Banco Mundial y el FMI creado en 1996 para dar respuesta a la crisis estructural de la deuda externa, la pobreza generalizada y el crecimiento estancado en los países en desarrollo. La HIPC concentra buena parte de la financiación multilateral concesional tomando, pues, el relevo de los programas de ajuste estructural del FMI de los años ochenta y primera mitad de los noventa. Según diversos análisis (desde Bretton Woods Project[11] hasta Lerrick[12]) fue la excesiva condicionalidad de la ayuda –en tres años tan sólo dos países habían logrado cumplir los requisitos macroeconómicos que reclamaban las IFI a cambio del alivio de la deuda– la que obligó al Banco Mundial y al FMI a crear la HIPC ampliada (Enhanced Heavily Indebted Poor Countries) en 1999.
Los países que se beneficiarán de la operación de cancelación de deuda son, todos ellos, países HIPC que han llegado al “punto de cumplimiento” tras haber sido considerados elegibles para la iniciativa, en primer lugar, y haber superado, en segundo lugar, el período transitorio.
Los criterios de elegibilidad para la iniciativa HIPC son: (1) registrar un nivel de deuda insostenible –es decir, un ratio deuda sobre exportaciones superior al 150% o un ratio deuda sobre ingresos públicos superior al 250%–; (2) ser elegible para las ventanillas blandas de Banco Mundial y FMI –en definitiva, tener una baja renta per cápita–; y (3) desarrollar una estrategia de reducción de pobreza (PRSP, Poverty Reduction Strategy Paper). Tras un período transitorio en el que el país HIPC recibe el alivio de la deuda de forma provisional, se considera que un país ha llegado al punto de cumplimiento cuando mantiene una cierta estabilidad macroeconómica en el marco de un programa del FMI, lleva a cabo las reformas estructurales y sociales acordadas durante el período transitorio y aplica un PRSP satisfactoriamente durante un año. Llegado el punto de cumplimiento, el país recibe el alivio total de la deuda que en ese momento se vuelve irrevocable.[13]
Los 18 países beneficiarios de la operación de cancelación de deuda son el mismo grupo de países que –con la reciente incorporación al grupo de Honduras, Zambia y Ruanda– habían alcanzado el punto de cumplimiento en el momento de la reunión de Londres. Así, lo que el G8 está acordando por tanto en Gleneagles es cómo se financia a las IFI para que éstas cumplan su compromiso HIPC, y no cómo se financia a Bolivia o a Zambia. La financiación adicional de los gobiernos donantes no se destinará, como ya se ha señalado, a los beneficiarios de la cancelación sino a las IFI; financiación que canalizarán a través de sus ventanillas blandas al conjunto de los países considerados más pobres.
Por lo que respecta a las implicaciones financieras de la cancelación, en primer lugar, como ya se ha señalado, el coste para los donantes no sería tan elevado como el importe de la deuda que se cancela, de modo que la liberación de recursos para los países beneficiarios será, también, menor que el valor nominal de la deuda externa. La explicación estaría en la renovación de los préstamos a tipos de interés menores que la inflación (entre el 0,5% y el 2% anual). Esto situaría el valor actual neto (VAN) de la deuda de los 18 países HIPC en menos de 22.000 millones de dólares según el último informe del Banco Mundial y el FMI[14] (véase el Cuadro 1). Recuérdese, además, que de este total de deuda tan sólo se ha acordado cancelar la deuda contraída con tres de los acreedores multilaterales: FMI, BAfD y Banco Mundial.[15]
Cuadro 1. Algunos datos sobre la deuda de los beneficiarios de la cancelación (millones de dólares EEUU).
Deuda nominal - VAN - Fecha punto de cumplimiento
Benin
460 265 mar-03
Bolivia
2.060 1.302 jun-01
Burkina Faso
930 553 abr-02
Etiopía
3.275 1.982 abr-04
Ghana
3.500 2.186 jul-04
Guyana
1.353 591 dic-03
Honduras
900 556 abr-05
Madagascar
1.900 836 oct-04
Mali
895 539 mar-03
Mauritania
1.100 622 jun-02
Mozambique
4.300 2.023 sep-01
Nicaragua
4.500 3.308 ene-04
Níger
1.190 664 abr-04
Ruanda
810 452 may-05
Senegal
850 488 abr-04
Tanzania
3.000 2.026 nov-01
Uganda
1.950 1.003 may-00
Zambia
3.850 2.499 abr-05
Total
36.823 21.895
Fuente: FMI y AIF (2005).
En segundo lugar, la cancelación de la deuda no estaría liberando recursos para los países beneficiarios.
Los argumentos que suelen esgrimirse a favor de la cancelación de la deuda externa de los países en desarrollo son de diverso tipo. Dos de los más frecuentes son contradictorios entre sí. Por una parte, un motivo que se suele señalar es que el servicio de la deuda externa absorbe recursos nacionales que podrían estar invirtiéndose en mejorar los sistemas educativo y sanitario del país. Otros, en cambio, argumentan que la cancelación de la deuda externa no es más que la asunción de una realidad: la deuda no se está reembolsando y los intereses no se están pagando por lo que no tiene sentido mantener vigente una deuda que jamás será reintegrada.
Según el último informe del Banco Mundial y el FMI sobre la situación de los países HIPC (FMI y AIF, 2005), el alivio de la deuda estaría liberando recursos para otros fines como el gasto social. Así, gracias a la HIPC ampliada, Zambia podrá reducir el servicio de su deuda externa de casi 430 millones de dólares en 2004 a menos de 120 millones al año siguiente. Por su parte, el servicio de la deuda externa de Mozambique habría descendido desde más de 87 millones de dólares en 2000 a 50 millones en 2003 y a menos de 38 millones en 2004.
Sin embargo, los nuevos flujos de ayuda al desarrollo canalizada a los países HIPC por parte de las IFI vienen siendo, cada año, algo superiores al servicio de la deuda, sea cual sea el volumen de dicho reembolso de deuda.[16] En otras palabras, poco importa para Zambia que el servicio de la deuda sea de 430 millones de dólares o de 120 millones: en el primer caso recibiría de las IFI una entrada bruta de AOD de algo más de 430 millones y en el segundo caso de algo más de 120 millones. El acuerdo de cancelación incluye asimismo el posterior descuento de futuros flujos brutos de ayuda del importe de deuda cancelado. Se estarían anulando los dos flujos financieros: el de salida de servicio de la deuda y el de entrada de ayuda oficial bruta para cubrir dicho servicio. El efecto neto para los beneficiarios del programa sería, por lo tanto, nulo.
Así, desde este punto de vista, la cancelación de la deuda simplemente pone punto final a una situación en la que los países altamente endeudados reembolsan sus deudas a las IFI con cargo a los fondos que las mismas IFI les transfieren con esa finalidad. El criterio de asignación de la ayuda multilateral habría estado siendo, entonces, el nivel de endeudamiento de cada país HIPC.
Los nuevos fondos asignados por los gobiernos donantes para compensar la pérdida por la anulación de la deuda a las IFI se repartirán entre el conjunto de los países en desarrollo receptores de la financiación blanda de las IFI y no solamente entre los 18 beneficiarios del programa. Así, éstos percibirán una cantidad mayor o menor en función de los criterios más generales del BAfD y del Banco Mundial, que tienden a concentrar la ayuda en países en desarrollo con menor nivel de renta per cápita y mejores indicadores de gobernabilidad –la ayuda se asignaría en base al controvertido CPIA (Country Policy and Institutional Assessment)–. Como señala Radelet,[17] en base a estos criterios algunos de los beneficiarios registrarán un aumento de la AOD neta, otros percibirán una cantidad de ayuda similar mientras que otros sufrirán una caída de los fondos de ayuda externa. Del criterio de asignación geográfica basado en el nivel de endeudamiento del país receptor de ayuda se estaría pasando entonces a un nuevo criterio (nuevo sólo para estos fondos) basado en la renta per cápita y los indicadores de gobernabilidad. En tal caso, los beneficiarios de la operación de cancelación de deuda con relativamente mayor nivel de renta per cápita, como Bolivia, podrían sufrir en el futuro un descenso de la ayuda externa al desarrollo.
Conclusiones: En pocas palabras, el acuerdo al que llegaron los ministros de Finanzas del G8 en la reunión que mantuvieron en Londres el pasado mes de junio –acuerdo que seguramente será respaldado por los jefes de Gobierno en la reunión del G8 en Gleneagles– no tendrá grandes implicaciones financieras para los países beneficiarios, ni tampoco para otros países receptores de ayuda oficial al desarrollo.
En primer lugar, los 18 países afectados por el acuerdo ya se estaban beneficiando de una condonación de la deuda de facto: aunque se mantenía el servicio de su deuda externa multilateral, recibían de las IFI un volumen de ayuda que les permitía mantener dicho servicio. Con el acuerdo de Londres, sencillamente se eliminan ambos flujos financieros.
Por otra parte, la aportación extraordinaria del G8 al Banco Mundial y el BAfD que ascendería según el CGD a unos 650 millones de dólares anuales se canalizará, en forma de donación y siguiendo los criterios de asignación de la ayuda de dichas instituciones, a los 66 países pobres que pueden optar a la financiación blanda de ambas instituciones. Estas cifras contrastan con los 50.000 millones de dólares anuales que reiteradamente se reclaman desde distintos foros para atacar de forma contundente el problema de la pobreza en los países en desarrollo.
Aparte de ciertas dudas sobre el cumplimiento de algunos puntos del acuerdo –las obligaciones de cancelación por parte del FMI expresadas en el texto del acuerdo son algo ambiguas–, diversas organizaciones –por ejemplo, Eurodad o Intermón Oxfam– han denunciado la insuficiencia del acuerdo. En realidad, dicha insuficiencia responde a la “estrechez” del programa HIPC de alivio de la deuda, en el que se enmarca el acuerdo.
La insuficiencia se daría, por una parte, en el número de países afectados por la operación de cancelación. El acuerdo añade que otros países HIPC podrán beneficiarse de una cancelación similar en el momento en que accedan al punto de cumplimiento –en la actualidad hay nueve países en el período transitorio– pero, por una parte, los trámites de acceso a la HIPC han demostrado ser lentos y difíciles y, por otra, el número de países que en cualquier caso podrían terminar beneficiándose de las ventajas de la iniciativa HIPC no son más que los 38 que las IFI consideran elegibles para la iniciativa. Quedan fuera de la misma diversos países de renta media, muchos de ellos latinoamericanos, que sufren también un problema de insostenibilidad de su deuda externa.
La cancelación de la deuda también es limitada en cuanto a los donantes involucrados en la condonación. Incluye tan sólo a tres de los organismos multilaterales que tienen deuda contraída con los países en desarrollo.
No obstante, en general, la iniciativa de cancelación de la deuda ha sido valorada como insuficiente pero positiva. A pesar de las escasas implicaciones financieras directas para los países beneficiarios de la cancelación, existen otras implicaciones que sí son claramente positivas. En primer lugar, al ser cancelada su deuda, los 18 elegidos abandonarán previsiblemente el programa HIPC en el que, hasta la fecha, para recibir una cantidad de ayuda similar al servicio de su deuda habían de cumplir con los requisitos exigidos por las IFI. En este sentido, estos países tendrán, a partir de ahora, un mayor margen de maniobra en el diseño de su política económica (en otras palabras, una mayor capacidad de “apropiación”). En segundo lugar, como señala Radelet,[18] el fin de las constantes renegociaciones de la deuda atrasada liberará recursos humanos cualificados en los países en desarrollo que podrán dedicarse a otras actividades con mayor impacto en el desarrollo y la reducción de la pobreza.
Iliana Olivié
Investigadora principal, Cooperación Internacional y Desarrollo, Real Instituto Elcano
ANEXO
El G8 y la cooperación al desarrollo: resultados
El comunicado de los presidentes de gobierno del G8, tras su reunión celebrada en Gleneagles los días 6 a 8 de julio, se centra en dos problemas, el cambio climático, la energía y el desarrollo sostenible, por una parte y el desarrollo en África, por otra[19].
En materia de cooperación internacional al desarrollo, los resultados más llamativos de la reunión fueron el acuerdo de cancelación de la deuda externa de 18 países en desarrollo y el compromiso de duplicar la ayuda al desarrollo para África de aquí a 2010.
La cancelación de la deuda aprobada en Escocia es la misma que se anunció en la reunión de Ministros de Finanzas en Londres el pasado mes de junio. En este sentido, los jefes de gobierno no ofrecen más detalles sobre la condonación de la deuda. Previsiblemente, los detalles del acuerdo no se concretarán hasta pasadas las reuniones anuales del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional que se celebrarán el próximo mes de septiembre –teniendo en cuenta, sobre todo, que la cancelación de la deuda se enmarca en el programa HIPC de ambos organismos internacionales–.
Como ya se ha mencionado, se esperaba que éste fuera el principal avance en la reunión del G8. La mayoría de los análisis indicaba que Estados Unidos había cedido en el acuerdo de cancelación de la deuda defendido por el Reino Unido a cambio de no comprometerse a elevar sustancialmente su ayuda al desarrollo para África. Por este motivo, esta reunión se ha leído, desde distintos medios, como una victoria política de Blair. Y es que los países miembros del G8 también se han comprometido a duplicar su ayuda al desarrollo para África Subsahariana de aquí a 2010. Concretamente, la UE multiplicaría el conjunto de sus flujos de ayuda por dos (alcanzando 0,56% del PNB en 2010), destinándose al menos el 50% de la ayuda incremental a países subsaharianos mientras que Estados Unidos incrementaría su ayuda hasta unos 5.000 millones de dólares anuales en 2010.
Es innegable que las últimas cumbres internacionales han mostrado que la pobreza y los problemas del continente africano están en el corazón de la agenda política internacional y que esta última reunión del G8 es un ejemplo de ello. No obstante, al igual que ocurre con el acuerdo de cancelación de la deuda, el compromiso de aumento de la ayuda no supondría un avance tan contundente como podría parecer. Y es que –una vez más, al igual que con la condonación de la deuda– se trata, en realidad, de un acuerdo ya tomado. En marzo de 2002, en Monterrey (México), la comunidad de donantes se comprometió, entre otras medidas, a elevar su ayuda al desarrollo hasta el 0,7% del PNB para facilitar el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en 2015. Los niveles de ayuda acordados en Gleneagles se sitúan por debajo de ese compromiso financiero. Asimismo, el aumento de la ayuda aprobado en Escocia se ha establecido para el año 2010, a sólo cinco años de la meta establecida para el cumplimiento de los ODM.
En definitiva, si bien los problemas específicos de los países en desarrollo están acaparando una atención creciente por parte de políticos y medios de comunicación en los países desarrollados, lo cierto es que algunos de los compromisos adquiridos en diversas cumbres internacionales son, al menos en parte, una reiteración de compromisos ya adquiridos, por los mismos donantes, con anterioridad. Éste sería el caso tanto de la operación de cancelación de la deuda externa de 18 países HIPC como del compromiso de aumento de la ayuda al desarrollo.
[1] Versión actualizada del ARI nº 83/2005 publicado inicialmente con fecha 5/7/2005 y actualizado el 20/7/2005. Al final del análisis se ha incluido un apéndice con una breve valoración de los compromisos adquiridos en la reunión de jefes de gobierno.
[2] Alemania, Canadá, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón, Reino Unido y Rusia.
[3] Más detalles en la página oficial de la reunión: http://www.g8.gov.uk/servlet/Front?pagename=OpenMarket/Xcelerate/ShowPage&c=Page&cid=1078995902703
[4] Véanse las declaraciones de Hilary Benn, ministro de Desarrollo británico, y de Gordon Brown, ministro de Finanzas, en las reuniones de primavera del Banco Mundial y el FMI, en abril de este año: http://siteresources.worldbank.org/DEVCOMMINT/Documentation/20452425/DCS2005-0009-UK.pdf
[5] Las declaraciones de Snow en las reuniones de primavera en: http://www.imf.org/External/spring/2005/imfc/stmt/eng/usa.pdf
[6] Véanse las conclusiones de la reunión de los ministros de Finanzas del G8 en: http://www.hm-treasury.gov.uk/otherhmtsites/g7/news/conclusions_on_development_110605.cfm
[7] Benin, Burkina Faso, Etiopía, Ghana, Madagascar, Mali, Mauritania, Mozambique, Níger, Ruanda, Senegal, Tanzania, Uganda y Zambia.
[8] Bolivia, Guyana, Honduras y Nicaragua.
[9] Las implicaciones financieras han sido extraídas del CGD (Center for Global Development): http://www.cgdev.org/G8.cfm
[10] Para más detalles ver “The G8 and Development: The Road to Gleneagles”, sección de preguntas y respuestas sobre el acuerdo de cancelación de deuda creada por Center for Global Development: http://www.cgdev.org/G8.cfm
[11] Bretton Woods Project, “G8 Cancellation of World Bank, IMF Debt: ‘Step Forward’”, News, 13/VI/2005.
[12] Lerrick, Adam (2005), “The Debt of the Poorest Nations: A Gold Mine for Development Aid”, International Economics Report, Gailliot Center for Public Policy, Carnegie Mellon, junio.
[13] Ver descripción de procedimiento HIPC : http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTDEBTDEPT ...
[14]FMI y AIF (2005), “Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative – Statistical Update”, FMI y Banco Mundial, Washington DC, abril.
[15] El VAN que figura en el cuadro es el del año en el que el país HIPC alcanza el punto de cumplimiento con lo que las cifras actuales podrían ser menores. Esto explicaría también la diferencia entre estas cifras y las señaladas por el CGD.
[16] Ver Lerrick (2005); Radelet, Steven “Chance to Break Free from Cycle of Debt” en Financial Times, 30 de junio de 2005; o Eurodad, “Devilish Details: Implications of the G7 Debt Deal”, Eurodad NGO Briefing, European Network on Debt and Development, 14/VI/2005.
[17] http://www.cgdev.org/G8.cfm
[18] Radelet, Steven “Chance to Break Free from Cycle of Debt” en Financial Times, 30/VI/2005.
[19] http://www.fco.gov.uk/Files/kfile/PostG8_Gleneagles_Communique.pdf
La Disuasion Nuclear Francesa
¿REFORMA, RUPTURA O RECORDATORIO? (ARI)
ARI Nº 11/2006 -- Análisis
Félix Arteaga ( 27/1/2006 )
Tema: En este ARI se analiza el discurso del presidente francés, Jacques Chirac, del 19 de enero de 2006 en la base Île Longue, Brest, Finisterre, sobre la doctrina francesa de disuasión nuclear para estudiar si su contenido presenta o no modificaciones doctrinales y si puede entenderse como una amenaza velada a Irán.
Resumen: Durante su visita a las instalaciones estratégicas de Brest el pasado 19 de enero de 2006, el presidente francés, Jacques Chirac, reivindicó la vigencia de la disuasión nuclear frente a la incertidumbre de la seguridad internacional, la posibilidad de sorpresas estratégicas, la proliferación de armas de destrucción masiva y otras nuevas amenazas a los intereses vitales de Francia. La enumeración llegó al detalle de señalar como objetivos potenciales de una represalia nuclear a los Estados que utilicen medios terroristas y a los que consideren emplear armas de destrucción masiva en cualquier forma contra Francia, sean grandes potencias o potencias regionales.
La disuasión nuclear es un tabú y no suele aparecer en los medios de comunicación porque sus responsables evitan pronunciarse al respecto y mucho menos hacerlo con detalle. Si a esto se añade el agravamiento de la crisis con Irán por sus programas nucleares, no es de extrañar que el pormenorizado discurso del presidente Chirac haya generado una oleada de titulares en la prensa internacional. Según se combinen los distintos elementos del discurso, la disuasión francesa parece haberse revisado para permitir su empleo –incluso preventivo– contra los terroristas, las potencias regionales o los líderes fanáticos que los apoyan. Estas afirmaciones merecen un comentario más detallado y este ARI estudia el contenido estratégico y político del discurso para evaluar si el discurso representa continuidad o ruptura doctrinal o simplemente sirve para lanzar una amenaza velada a Irán en medio de la crisis en curso.
Análisis
La evolución de la doctrina francesa de disuasión nuclear
Los fundamentos de la doctrina nuclear francesa no han cambiado desde su Libro Blanco de 1972 y siguen fieles a la disuasión de la guerra, la defensa de los intereses vitales y la estricta suficiencia de medios. Francia diseñó su estrategia nuclear desde su inicio, en los años sesenta, para salvaguardar su autonomía de decisión, proteger sus intereses vitales e infligir graves daños a cualquier agresor. La credibilidad de su disuasión dependía de que los agresores potenciales apreciaran su capacidad y voluntad de usarla, de ahí la necesidad de contar con unas fuerzas nucleares eficaces y una doctrina de empleo para hacerlo. La mayor parte de estos elementos son comunes a todas las potencias nucleares, pero Francia los ha interpretado de una forma peculiar que merece una breve explicación.
Francia siempre ha sostenido tanto su voluntad de no utilizar las armas nucleares como su derecho a hacerlo en cualquier momento que lo necesite para defenderse al amparo del artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas. Francia ha creído que la mera posesión de armas nucleares genera por sí misma un efecto disuasorio (disuasión existencial) que previene las agresiones a sus intereses vitales pero llegado el caso de usarlas ha estado –y esta– dispuesta a hacerlo desde el primer momento (primer uso). A diferencia de las doctrinas anglosajonas, la francesa no contemplaba un empleo progresivo –preestratégico– de sus armas nucleares sino una respuesta estratégica contundente. Ante una potencia nuclear tan superior como la antigua Unión Soviética, la disuasión sólo podía ser asimétrica, du faible au forte, para evitar la agresión bajo amenaza de infligir unos daños inaceptables que no compensaran las ganancia al agresor. Por lo tanto, no necesitaba contar con más armas nucleares que las suficientes para dar un “último aviso” a las fuerzas militares agresoras y, a continuación, lanzar un ataque que causara graves daños en el territorio del Estado agresor (strategie anti-cités). Con esta doctrina, las armas nucleares francesas no precisaban ser tan numerosas ni tan sofisticadas como las de sus aliados porque no tenían que emplearse en un intercambio flexible y progresivo ni debían emplearse contra las fuerzas nucleares rivales (strategie anti-forces).
Francia se ha cuidado siempre de aclarar si esos daños afectarían a las fuerzas nucleares, los bienes o las poblaciones del atacante, al igual que de definir en detalle los intereses vitales cuya agresión desencadenaría una respuesta nuclear. La incertidumbre es parte esencial de la disuasión y Francia ha evitado facilitar los cálculos de posibilidades al agresor discriminando entre blancos militares o civiles, entre intereses vitales y no vitales. También entraba en el juego de la incertidumbre especular el momento en el que sería previsible una represalia nuclear. En el caso francés, la decisión está ligada a una evaluación personal del presidente de la República de que se ha producido una agresión a los intereses vitales de Francia. Por lo tanto, cualquier potencial agresor debía –y debe– estar atento a la definición vigente de esos intereses y a la sensibilidad del presidente de turno. Finalmente, Francia ha velado siempre por preservar su autonomía de decisión sin subordinarla a la voluntad de terceros, incluso la de sus aliados, lo que proporcionaba un factor añadido de complejidad.
La transformación del contexto estratégico tras el fin de la guerra fría afectó a la relevancia de la disuasión nuclear para la defensa nacional francesa tanto por el desvanecimiento de la amenaza que la justificaba como por los esfuerzos tecnológicos y presupuestarios necesarios para mantenerla al día. Desde entonces, Francia ha seguido una línea mixta de reducción y modernización en lo tecnológico y de continuidad y adaptación en lo doctrinal.
Francia revisó sus programas nucleares entre 1989 y 1992. Desde entonces, el Gobierno francés ha reducido sus armas nucleares a la mitad y a un tercio el de sus cabezas nucleares desde 1990 (hasta unas 350 en la actualidad) y ha reducido su presupuesto a la mitad (9,5% del presupuesto de defensa en 2004) dentro del principio de “estricta suficiencia”. En 1996 canceló su programa de pruebas en el Pacífico, las instalaciones auxiliares y desmanteló sus sistemas nucleares basados en tierra. Francia mantiene el programa de simulación sin pruebas para garantizar el funcionamiento de su capacidad disuasoria y colabora con el Reino Unido y EEUU en aspectos tecnológicos y operacionales. El proceso de reducción continúa y en la última Ley de Programación Militar para 2003-2008 prevé contar en 2010 con unos medios submarinos (SNLE-NG) armados con los nuevos misiles estratégicos M51 y disponer a partir de 2007 de misiles aire-tierra mejorados (ASM-P) en sus medios aéreos Mirage 2000N y Rafale.
En relación con los aspectos doctrinales, el Libro Blanco de 1994 comenzó a revisar la doctrina para adaptarla a los cambios estratégicos. Se mantuvieron los principios básicos de la disuasión pero se reivindicaron unos medios flexibles y diversificados para adaptarse a las nuevas realidades y proporcionar más opciones estratégicas. En 1997 Francia desprogramó sus blancos nucleares fijos y reemplazó su estrategia de disuasión del débil al fuerte por una estrategia “tous azimuts” que podía orientarse contra cualquiera independientemente de su nivel de amenaza nuclear. Esto suponía que las potencias nucleares “fuertes” seguían contando para la disuasión nuclear pero que ya no se excluían a otras potencias nucleares de menor entidad. La ampliación se justificó por la emergencia de fenómenos como la proliferación de armas de destrucción masiva –ya mencionada en el Libro Blanco de 1994– o la de sus vectores estratégicos –enunciada por el primer ministro Lionel Jospin en 1999–.
Entre 1999 y 2001, el Consejo de Defensa llevó a cabo una revisión amplia de la doctrina estratégica cuyos resultados presentó el presidente Chirac el 8 de junio de 2001 ante el Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale (IEHDN) en París dentro de una exposición general de la política de defensa. La mención a la disuasión nuclear combinó la continuidad de los papeles fundamentales de la estrategia militar: garantizar la supervivencia de la nación frente a una amenaza, prevenir el chantaje de una potencia nuclear más pequeña y contribuir a la seguridad europea y transatlántica, con algunas novedades doctrinales que pasaron desapercibidas para la opinión pública y mediática. En primer lugar, y en coherencia con la nueva estrategia omnidireccional, el presidente Chirac incluyó entre la lista de destinatarios de las potencias tradicionales a las nuevas potencias regionales dotadas de armas de destrucción masiva o a los Estados que desarrollaran vectores y medios de destrucción masiva y que algún día pudieran amenazar el territorio europeo. Estos destinatarios potenciales de la disuasión nuclear francesa se han vuelto a incluir en el último discurso del presidente que, también entonces, advirtió a todos los agresores potenciales que él –como “ultime gardien de la disuassion”– no dudaría a la hora de defender los intereses vitales en dirigir la represalia nuclear “en priorité sur ses centres du povouir politique, économique et militaire”.
La preferencia por esos blancos no descartaba otras opciones pero resultaba difícil de aplicar cuando la falta de flexibilidad de las fuerzas nucleares no permitía seleccionar los blancos y menos si estos se encontraban dentro de grandes zonas urbanas. Por eso, el presidente francés justificaba la modernización futura de las armas nucleares en la necesidad de disponer de la capacidad necesaria para alcanzar esos blancos. Desde aquel discurso, la comunidad estratégica empezó a buscar entre líneas los cambios doctrinales y tecnológicos que hicieran factible esa flexibilidad. En otoño de 2003, algunos medios de comunicación franceses como Libération y Le Point anunciaron que el Gobierno francés estaba modificando su doctrina nuclear para adaptarla a los Estados irresponsables (vojoux), pero tanto el presidente como su ministra lo desmintieron categóricamente. La propia ministra de Defensa, Michéle Alliot-Marie, descartó el 2 de febrero de 2004 en el IEHDN que se estuviera estudiando esa modificación y empleó como argumento el rechazo a la miniaturización de las armas nucleares francesas porque eso conduciría a revisar la doctrina de empleo. Sin embargo, también confirmó la necesidad de contar con medios flexibles y diversificados para evitar encontrarse en una situación de “tout ou rien” que restaría credibilidad a la disuasión nuclear; una declaración que tuvo su continuidad en otra del 17 de noviembre de 2004 en la Asamblea Nacional cuando admitió que la disponibilidad “de armas precisas, capaces de alcanzar los centros de poder con muy pocos efectos colaterales” aumentaría la credibilidad de la doctrina de la disuasión nuclear(1).
En su último discurso, dedicado monográficamente a la disuasión nuclear, el presidente Chirac ha reiterado sustancialmente los mismos conceptos expuestos cinco años antes pero con alguna novedad: la ampliación de los intereses vitales a los aprovisionamientos estratégicos y la defensa de los países aliados. El discurso ha atraído la atención de los medios de comunicación y de la comunidad estratégica porque Francia recriminó esa misma doctrina a EEUU durante la invasión de Irak y porque al abandonar el criterio geográfico europeo o atlántico para calificar a sus aliados amplía el número de escenarios posibles. Menos atención ha recibido el reconocimiento expreso, no ya de la necesidad de flexibilizar las armas nucleares como hasta ahora, sino de que ya se había conseguido en alguna medida. Dado que el esfuerzo tecnológico y presupuestario de la modernización nuclear tenía como razón justificar su flexibilización, parece lógico que se haya alcanzado algún progreso aunque no se sabe en qué medida afecta a su carga, precisión y alcance. No obstante, el presidente sí que mencionó la reducción de cabezas nucleares llevada a cabo en algunos misiles, lo que disminuye sus efectos colaterales, permite discriminar ciertos blancos y aumenta la credibilidad de su empleo.
Las repercusiones estratégicas
El discurso del presidente y sus interpretaciones han generado algunas preguntas en torno a sus contenidos y oportunidad. Los debates y las declaraciones que los generan tienen un destinatario interno –los beneficiarios– y otro externo –los destinatarios de la represalia nuclear–, por lo que cabe preguntarse a qué destinatario va dirigido el discurso. La reivindicación de la disuasión francesa podría interpretarse en clave interna, destinada a apoyar el mantenimiento de las fuerzas estratégicas con nuevas amenazas y misiones a pesar de su coste económico y, crecientemente, político. Sin una amenaza notoria que lo justifique, la disuasión nuclear entrará en tiempos difíciles a partir de 2007, cuando el presidente Chirac, firme convencido de la disuasión nuclear, abandone el Palacio del Elíseo y su sustituto deba abordar la nueva Ley de Programación Militar. Esta orientación daría continuidad a la vocación francesa de potencia nuclear(2) y justificaría la oportunidad interna del discurso.
El reconocimiento de opciones intermedias entre el todo y la nada, abre el debate sobre la posibilidad de disponer y emplear las nuevas armas. El presidente ha insistido en su discurso en que la flexibilización no implica un uso militar (preestratégico) de las armas nucleares sino el estratégico tradicional de represalia fulminante. Sin embargo, la disponibilidad de armas nucleares más flexibles y la recuperación de su concepto de empleo como “ultime avertissement” se aproxima más al uso preestratégico de los EEUU y del Reino Unido que al concepto estratégico tradicional de la doctrina francesa. En este sentido, la doctrina británica también prevé el mismo uso subestratégico de los misiles a bordo de submarinos que ha confirmado el discurso y, además, Francia dispone de la alternativa aérea de los misiles ASM-P que no tienen los británicos.
Otra repercusión a tener en cuenta es la del uso preventivo de las armas nucleares. A pesar de los titulares, el presidente Chirac no ha admitido expresamente ni el uso preventivo de las armas nucleares ni su empleo en la lucha contra el terrorismo. Lo que ha admitido es que la prevención no basta –sería un “angélisme” creer sólo en ella– y que sigue siendo necesario emplear la fuerza, tanto la convencional como la nuclear, cuando la prevención fracasa. A partir de ahí, comienza a correr el tiempo en el que el presidente puede considerar que los intereses vitales se han visto agredidos y recurrir a la disuasión nuclear como “l’expression ultime” de la prevención. Para que funcione la prevención, la comunidad estratégica recomienda diversificar las respuestas en un conjunto de instrumentos contra la proliferación (control de armamento, desarme, acuerdos internacionales), de medidas de contraproliferación (defensas contra misiles de distintas modalidades y gestión de consecuencias) así como de disuasión (inteligencia, ataques nucleares y convencionales). Francia comparte la complementariedad pero ha desarrollado más unas opciones que otras. Mientras apoya activamente todos los programas y foros internacionales para el control de armamento y desarme, ha descartado dotarse de sistemas de defensa contra misiles. En cuanto al uso preventivo de sus medios nucleares y convencionales, no comparte ni la aceptación explícita de la Estrategia de Seguridad Nacional estadounidense ni la implícita del Nuevo Capítulo de la Revisión de la Defensa Estratégica británica. Sólo contempla supuestos de legítima defensa anticipatorio con medios exclusivamente convencionales y con todas las cautelas que marcaron sus diferencias con los EEUU en la guerra de Irak.
El presidente reconoce expresamente que esa posibilidad no disuadirá a los terroristas fanáticos, pero como hiciera cinco años antes, advierte a los Estados que les apoyan o a los que estén inmersos en programas de proliferación que se exponen a una respuesta “enérgica y adecuada”. En este sentido, la doctrina francesa también se comienza a alinear con las anglosajonas. Es cierto que se vinculan por primera vez de una manera explícita la respuesta nuclear y el apoyo de los Estados a los terroristas o su empleo contra Francia. Como esta posibilidad ya se cubría de forma implícita, y no es costumbre detallar la disuasión hasta esos extremos, parece que la vinculación tiene que tener una justificación específica. Se podía interpretar como una aproximación a la tendencia anglosajona de personalizar la responsabilidad objetiva de la proliferación en líderes, Estados y grupos concretos. Si no pueden disuadir a actores no estatales que violan el derecho internacional, los EEUU y el Reino Unido, y ahora Francia, son partidarios de que sean perseguidos por la vía penal internacional y, subsidiariamente, de actuar militarmente contra ellos –en la versión francesa, dañando sus centros de poder–.
La aproximación francesa a las prácticas y doctrinas de sus aliados anglosajones tiene otro argumento en la retirada de las garantías negativas de seguridad a los Estados que se dediquen a la proliferación con cualquier tipo de armas de destrucción masiva. Francia, como miembro del Tratado de No Proliferación nuclear (TNP) se ha comprometido a no emplear sus medios nucleares contra los Estados miembros no nucleares del Tratado. Sin embargo, y siguiendo el camino del Reino Unido y los EEUU, ha expresado sus reservas a aplicar esta garantía a los Estados miembros que se dedican a perseguir capacidades nucleares –caso de Irán– o a quienes desarrollan capacidades químicas o biológicas.
La cuestión iraní de fondo
El discurso no menciona a Irán pero la cercanía de la crisis hace que se ponga su nombre en cada uno de los supuestos que contiene cada vez que se menciona a países donde se difunden ideas radicales, nuevas potencias emergentes que se apoyan en armas de destrucción masiva, Estados con la tentación de dotarse de medios nucleares violando los acuerdos de no proliferación y muchas otras alusiones susceptibles de particularizarse en Irán. La asociación no puede ser casual y es más probable que la crisis iraní haya ilustrado el detalle de los ejemplos que el fondo de la doctrina, pero no cabe duda que las lecciones aprendidas por Francia impulsarán nuevos cambios doctrinales a corto plazo.
El pasado 10 de enero de 2006, Irán rompía los precintos con los que la Agencia Internacional de la Energía Atómica (AIEA) había cerrado el acceso a las instalaciones nucleares de Natanz que permitirían el enriquecimiento de uranio. A esta situación se ha llegado tras un prolongado esfuerzo francés por que prevaleciera una salida negociada a la crisis en lugar de recurrir a la vía coactiva de las sanciones o de la fuerza. La decisión unilateral iraní dio un portazo a la vía negociadora europea –léase de Francia, Alemania y el Reino Unido como miembros del UE-3, trirectoire o, E3/UE cuando participa el Alto Representante para la PESC–, y puso en evidencia el enfoque francés cuando, finalmente, se impuso la vía recomendada por los EEUU.
Tras filtrarse en agosto de 2002 la existencia de dos instalaciones secretas en Arak y Natanz para enriquecer uranio, Irán no tuvo más remedio que reconocer en 2003 que había ocultado información a la AIEA y violado su régimen de salvaguardias. Entonces, Francia apostó por mantener la discusión en ese marco multilateral en lugar de ir directamente al Consejo de Seguridad a por sanciones como pedía EEUU. La vía “francesa” ha conseguido tener en marcha un proceso negociador pero no ha podido llevarlo al objetivo deseado: se ha persuadido a Irán de que suscribiera acuerdos –los primeros en octubre de 2003 y los últimos el 15 de noviembre de 2004 en París– pero los ha incumplido sistemáticamente mientras ganaba tiempo.
El Organismo de inspección de la AIEA lleva tres años intentando verificar la naturaleza pacífica de los programas iraníes, sobre el enriquecimiento del uranio y sobre los programas de armamento al que podrían ir destinados sin poder llegar a una conclusión tranquilizadora. Sus inspectores continúan trabajando sobre el terreno contando a veces con la colaboración iraní, como las autorizaciones voluntarias de las inspecciones sobre el terreno con aviso inmediato y, a veces, con la falta de colaboración, caso del enterramiento de las instalaciones de Lavizan antes de que los inspectores pudieran recoger muestras del terreno. En estas condiciones, el organismo internacional no puede certificar la naturaleza pacífica del programa –la fecha límite para hacerlo sería la del 6 de marzo próximo– y ya cuenta con una resolución habilitante de su Consejo de Gobernadores para remitir el dossier iraní al CS. La actitud iraní compromete la apuesta francesa por el multilateralismo del OIEA y le coloca ante el dilema de qué hacer cuando el multilateralismo no es eficaz.
El día 12 de enero de 2006, los ministros de Asuntos Exteriores del UE3 se reunieron en Berlín para coordinar el traslado del problema al Consejo de Seguridad. Una decisión que se convirtió en un ultimátum a Irán tras otra reunión en Londres el día 17; un día antes de una reunión conjunta de los anteriores con Rusia, China y EEUU, también en Londres, y tras la que se solicitó a Irán que parara la investigación nuclear inmediatamente. La inmediatez de estos hechos al discurso no puede ignorarse ni tampoco la constatación de la impotencia diplomática francesa frente a la arrogancia iraní. El discurso presidencial refleja, dentro y fuera de sus líneas, bastantes trazas de la crisis en curso pero su incidencia será probablemente mayor en documentos futuros, cuando la doctrina recoja la creciente convergencia de la disuasión francesa a los criterios y prácticas de sus aliados estadounidenses y británicos.
Conclusiones: Como refleja la trayectoria de la disuasión nuclear francesa durante la guerra fría, las armas nucleares pueden funcionar cuando se diseñan adecuadamente al escenario de empleo. Cuando el escenario cambia, se deben ensayar varias respuestas aún a riesgo de error hasta dar con la adecuada o con la combinación de respuestas que pruebe su funcionamiento. Al igual que los ensayos de las otras dos potencias nucleares han acreditado aciertos y fracasos en el mismo escenario de Oriente Medio, la vía francesa para atajar la proliferación iraní por medios diplomáticos ha mostrado también sus posibilidades y limitaciones. Ahora toca evaluar las lecciones aprendidas y corregir los errores. Quienes optaron por una salida negociada en lugar de coactiva se han armado de razones morales y legales para llevar a Irán al Consejo de Seguridad mientras que Irán ha aprovechado estos años de negociaciones para armarse con medios nucleares. Unos cuantos años en opinión del Instituto de Estudios Estratégicos de Londres para el mejor de los casos (2010) y unos cuantos meses en opinión del Director General de la AIEA –y flamante premio Nobel de la Paz–, Mohamed el Baradei, en el peor escenario. Ahora la cuestión iraní pasará, con toda probabilidad, a la consideración del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas: ¿habrán aprendido sus miembros permanentes la lección de Irak?
Félix Arteaga
Profesor en el Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado de la UNED
(1) Assemble Nationale, Journal Officiel de la République Française, Débats Parlementaires, 17/XI/2004, 9485.
(2) David Yost (2005), “New Approaches to Deterrence in Britain, France and the United States”, International Affairs, vol. 81, nº 1, pp. 83-114.
ARI Nº 11/2006 -- Análisis
Félix Arteaga ( 27/1/2006 )
Tema: En este ARI se analiza el discurso del presidente francés, Jacques Chirac, del 19 de enero de 2006 en la base Île Longue, Brest, Finisterre, sobre la doctrina francesa de disuasión nuclear para estudiar si su contenido presenta o no modificaciones doctrinales y si puede entenderse como una amenaza velada a Irán.
Resumen: Durante su visita a las instalaciones estratégicas de Brest el pasado 19 de enero de 2006, el presidente francés, Jacques Chirac, reivindicó la vigencia de la disuasión nuclear frente a la incertidumbre de la seguridad internacional, la posibilidad de sorpresas estratégicas, la proliferación de armas de destrucción masiva y otras nuevas amenazas a los intereses vitales de Francia. La enumeración llegó al detalle de señalar como objetivos potenciales de una represalia nuclear a los Estados que utilicen medios terroristas y a los que consideren emplear armas de destrucción masiva en cualquier forma contra Francia, sean grandes potencias o potencias regionales.
La disuasión nuclear es un tabú y no suele aparecer en los medios de comunicación porque sus responsables evitan pronunciarse al respecto y mucho menos hacerlo con detalle. Si a esto se añade el agravamiento de la crisis con Irán por sus programas nucleares, no es de extrañar que el pormenorizado discurso del presidente Chirac haya generado una oleada de titulares en la prensa internacional. Según se combinen los distintos elementos del discurso, la disuasión francesa parece haberse revisado para permitir su empleo –incluso preventivo– contra los terroristas, las potencias regionales o los líderes fanáticos que los apoyan. Estas afirmaciones merecen un comentario más detallado y este ARI estudia el contenido estratégico y político del discurso para evaluar si el discurso representa continuidad o ruptura doctrinal o simplemente sirve para lanzar una amenaza velada a Irán en medio de la crisis en curso.
Análisis
La evolución de la doctrina francesa de disuasión nuclear
Los fundamentos de la doctrina nuclear francesa no han cambiado desde su Libro Blanco de 1972 y siguen fieles a la disuasión de la guerra, la defensa de los intereses vitales y la estricta suficiencia de medios. Francia diseñó su estrategia nuclear desde su inicio, en los años sesenta, para salvaguardar su autonomía de decisión, proteger sus intereses vitales e infligir graves daños a cualquier agresor. La credibilidad de su disuasión dependía de que los agresores potenciales apreciaran su capacidad y voluntad de usarla, de ahí la necesidad de contar con unas fuerzas nucleares eficaces y una doctrina de empleo para hacerlo. La mayor parte de estos elementos son comunes a todas las potencias nucleares, pero Francia los ha interpretado de una forma peculiar que merece una breve explicación.
Francia siempre ha sostenido tanto su voluntad de no utilizar las armas nucleares como su derecho a hacerlo en cualquier momento que lo necesite para defenderse al amparo del artículo 51 de la Carta de Naciones Unidas. Francia ha creído que la mera posesión de armas nucleares genera por sí misma un efecto disuasorio (disuasión existencial) que previene las agresiones a sus intereses vitales pero llegado el caso de usarlas ha estado –y esta– dispuesta a hacerlo desde el primer momento (primer uso). A diferencia de las doctrinas anglosajonas, la francesa no contemplaba un empleo progresivo –preestratégico– de sus armas nucleares sino una respuesta estratégica contundente. Ante una potencia nuclear tan superior como la antigua Unión Soviética, la disuasión sólo podía ser asimétrica, du faible au forte, para evitar la agresión bajo amenaza de infligir unos daños inaceptables que no compensaran las ganancia al agresor. Por lo tanto, no necesitaba contar con más armas nucleares que las suficientes para dar un “último aviso” a las fuerzas militares agresoras y, a continuación, lanzar un ataque que causara graves daños en el territorio del Estado agresor (strategie anti-cités). Con esta doctrina, las armas nucleares francesas no precisaban ser tan numerosas ni tan sofisticadas como las de sus aliados porque no tenían que emplearse en un intercambio flexible y progresivo ni debían emplearse contra las fuerzas nucleares rivales (strategie anti-forces).
Francia se ha cuidado siempre de aclarar si esos daños afectarían a las fuerzas nucleares, los bienes o las poblaciones del atacante, al igual que de definir en detalle los intereses vitales cuya agresión desencadenaría una respuesta nuclear. La incertidumbre es parte esencial de la disuasión y Francia ha evitado facilitar los cálculos de posibilidades al agresor discriminando entre blancos militares o civiles, entre intereses vitales y no vitales. También entraba en el juego de la incertidumbre especular el momento en el que sería previsible una represalia nuclear. En el caso francés, la decisión está ligada a una evaluación personal del presidente de la República de que se ha producido una agresión a los intereses vitales de Francia. Por lo tanto, cualquier potencial agresor debía –y debe– estar atento a la definición vigente de esos intereses y a la sensibilidad del presidente de turno. Finalmente, Francia ha velado siempre por preservar su autonomía de decisión sin subordinarla a la voluntad de terceros, incluso la de sus aliados, lo que proporcionaba un factor añadido de complejidad.
La transformación del contexto estratégico tras el fin de la guerra fría afectó a la relevancia de la disuasión nuclear para la defensa nacional francesa tanto por el desvanecimiento de la amenaza que la justificaba como por los esfuerzos tecnológicos y presupuestarios necesarios para mantenerla al día. Desde entonces, Francia ha seguido una línea mixta de reducción y modernización en lo tecnológico y de continuidad y adaptación en lo doctrinal.
Francia revisó sus programas nucleares entre 1989 y 1992. Desde entonces, el Gobierno francés ha reducido sus armas nucleares a la mitad y a un tercio el de sus cabezas nucleares desde 1990 (hasta unas 350 en la actualidad) y ha reducido su presupuesto a la mitad (9,5% del presupuesto de defensa en 2004) dentro del principio de “estricta suficiencia”. En 1996 canceló su programa de pruebas en el Pacífico, las instalaciones auxiliares y desmanteló sus sistemas nucleares basados en tierra. Francia mantiene el programa de simulación sin pruebas para garantizar el funcionamiento de su capacidad disuasoria y colabora con el Reino Unido y EEUU en aspectos tecnológicos y operacionales. El proceso de reducción continúa y en la última Ley de Programación Militar para 2003-2008 prevé contar en 2010 con unos medios submarinos (SNLE-NG) armados con los nuevos misiles estratégicos M51 y disponer a partir de 2007 de misiles aire-tierra mejorados (ASM-P) en sus medios aéreos Mirage 2000N y Rafale.
En relación con los aspectos doctrinales, el Libro Blanco de 1994 comenzó a revisar la doctrina para adaptarla a los cambios estratégicos. Se mantuvieron los principios básicos de la disuasión pero se reivindicaron unos medios flexibles y diversificados para adaptarse a las nuevas realidades y proporcionar más opciones estratégicas. En 1997 Francia desprogramó sus blancos nucleares fijos y reemplazó su estrategia de disuasión del débil al fuerte por una estrategia “tous azimuts” que podía orientarse contra cualquiera independientemente de su nivel de amenaza nuclear. Esto suponía que las potencias nucleares “fuertes” seguían contando para la disuasión nuclear pero que ya no se excluían a otras potencias nucleares de menor entidad. La ampliación se justificó por la emergencia de fenómenos como la proliferación de armas de destrucción masiva –ya mencionada en el Libro Blanco de 1994– o la de sus vectores estratégicos –enunciada por el primer ministro Lionel Jospin en 1999–.
Entre 1999 y 2001, el Consejo de Defensa llevó a cabo una revisión amplia de la doctrina estratégica cuyos resultados presentó el presidente Chirac el 8 de junio de 2001 ante el Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale (IEHDN) en París dentro de una exposición general de la política de defensa. La mención a la disuasión nuclear combinó la continuidad de los papeles fundamentales de la estrategia militar: garantizar la supervivencia de la nación frente a una amenaza, prevenir el chantaje de una potencia nuclear más pequeña y contribuir a la seguridad europea y transatlántica, con algunas novedades doctrinales que pasaron desapercibidas para la opinión pública y mediática. En primer lugar, y en coherencia con la nueva estrategia omnidireccional, el presidente Chirac incluyó entre la lista de destinatarios de las potencias tradicionales a las nuevas potencias regionales dotadas de armas de destrucción masiva o a los Estados que desarrollaran vectores y medios de destrucción masiva y que algún día pudieran amenazar el territorio europeo. Estos destinatarios potenciales de la disuasión nuclear francesa se han vuelto a incluir en el último discurso del presidente que, también entonces, advirtió a todos los agresores potenciales que él –como “ultime gardien de la disuassion”– no dudaría a la hora de defender los intereses vitales en dirigir la represalia nuclear “en priorité sur ses centres du povouir politique, économique et militaire”.
La preferencia por esos blancos no descartaba otras opciones pero resultaba difícil de aplicar cuando la falta de flexibilidad de las fuerzas nucleares no permitía seleccionar los blancos y menos si estos se encontraban dentro de grandes zonas urbanas. Por eso, el presidente francés justificaba la modernización futura de las armas nucleares en la necesidad de disponer de la capacidad necesaria para alcanzar esos blancos. Desde aquel discurso, la comunidad estratégica empezó a buscar entre líneas los cambios doctrinales y tecnológicos que hicieran factible esa flexibilidad. En otoño de 2003, algunos medios de comunicación franceses como Libération y Le Point anunciaron que el Gobierno francés estaba modificando su doctrina nuclear para adaptarla a los Estados irresponsables (vojoux), pero tanto el presidente como su ministra lo desmintieron categóricamente. La propia ministra de Defensa, Michéle Alliot-Marie, descartó el 2 de febrero de 2004 en el IEHDN que se estuviera estudiando esa modificación y empleó como argumento el rechazo a la miniaturización de las armas nucleares francesas porque eso conduciría a revisar la doctrina de empleo. Sin embargo, también confirmó la necesidad de contar con medios flexibles y diversificados para evitar encontrarse en una situación de “tout ou rien” que restaría credibilidad a la disuasión nuclear; una declaración que tuvo su continuidad en otra del 17 de noviembre de 2004 en la Asamblea Nacional cuando admitió que la disponibilidad “de armas precisas, capaces de alcanzar los centros de poder con muy pocos efectos colaterales” aumentaría la credibilidad de la doctrina de la disuasión nuclear(1).
En su último discurso, dedicado monográficamente a la disuasión nuclear, el presidente Chirac ha reiterado sustancialmente los mismos conceptos expuestos cinco años antes pero con alguna novedad: la ampliación de los intereses vitales a los aprovisionamientos estratégicos y la defensa de los países aliados. El discurso ha atraído la atención de los medios de comunicación y de la comunidad estratégica porque Francia recriminó esa misma doctrina a EEUU durante la invasión de Irak y porque al abandonar el criterio geográfico europeo o atlántico para calificar a sus aliados amplía el número de escenarios posibles. Menos atención ha recibido el reconocimiento expreso, no ya de la necesidad de flexibilizar las armas nucleares como hasta ahora, sino de que ya se había conseguido en alguna medida. Dado que el esfuerzo tecnológico y presupuestario de la modernización nuclear tenía como razón justificar su flexibilización, parece lógico que se haya alcanzado algún progreso aunque no se sabe en qué medida afecta a su carga, precisión y alcance. No obstante, el presidente sí que mencionó la reducción de cabezas nucleares llevada a cabo en algunos misiles, lo que disminuye sus efectos colaterales, permite discriminar ciertos blancos y aumenta la credibilidad de su empleo.
Las repercusiones estratégicas
El discurso del presidente y sus interpretaciones han generado algunas preguntas en torno a sus contenidos y oportunidad. Los debates y las declaraciones que los generan tienen un destinatario interno –los beneficiarios– y otro externo –los destinatarios de la represalia nuclear–, por lo que cabe preguntarse a qué destinatario va dirigido el discurso. La reivindicación de la disuasión francesa podría interpretarse en clave interna, destinada a apoyar el mantenimiento de las fuerzas estratégicas con nuevas amenazas y misiones a pesar de su coste económico y, crecientemente, político. Sin una amenaza notoria que lo justifique, la disuasión nuclear entrará en tiempos difíciles a partir de 2007, cuando el presidente Chirac, firme convencido de la disuasión nuclear, abandone el Palacio del Elíseo y su sustituto deba abordar la nueva Ley de Programación Militar. Esta orientación daría continuidad a la vocación francesa de potencia nuclear(2) y justificaría la oportunidad interna del discurso.
El reconocimiento de opciones intermedias entre el todo y la nada, abre el debate sobre la posibilidad de disponer y emplear las nuevas armas. El presidente ha insistido en su discurso en que la flexibilización no implica un uso militar (preestratégico) de las armas nucleares sino el estratégico tradicional de represalia fulminante. Sin embargo, la disponibilidad de armas nucleares más flexibles y la recuperación de su concepto de empleo como “ultime avertissement” se aproxima más al uso preestratégico de los EEUU y del Reino Unido que al concepto estratégico tradicional de la doctrina francesa. En este sentido, la doctrina británica también prevé el mismo uso subestratégico de los misiles a bordo de submarinos que ha confirmado el discurso y, además, Francia dispone de la alternativa aérea de los misiles ASM-P que no tienen los británicos.
Otra repercusión a tener en cuenta es la del uso preventivo de las armas nucleares. A pesar de los titulares, el presidente Chirac no ha admitido expresamente ni el uso preventivo de las armas nucleares ni su empleo en la lucha contra el terrorismo. Lo que ha admitido es que la prevención no basta –sería un “angélisme” creer sólo en ella– y que sigue siendo necesario emplear la fuerza, tanto la convencional como la nuclear, cuando la prevención fracasa. A partir de ahí, comienza a correr el tiempo en el que el presidente puede considerar que los intereses vitales se han visto agredidos y recurrir a la disuasión nuclear como “l’expression ultime” de la prevención. Para que funcione la prevención, la comunidad estratégica recomienda diversificar las respuestas en un conjunto de instrumentos contra la proliferación (control de armamento, desarme, acuerdos internacionales), de medidas de contraproliferación (defensas contra misiles de distintas modalidades y gestión de consecuencias) así como de disuasión (inteligencia, ataques nucleares y convencionales). Francia comparte la complementariedad pero ha desarrollado más unas opciones que otras. Mientras apoya activamente todos los programas y foros internacionales para el control de armamento y desarme, ha descartado dotarse de sistemas de defensa contra misiles. En cuanto al uso preventivo de sus medios nucleares y convencionales, no comparte ni la aceptación explícita de la Estrategia de Seguridad Nacional estadounidense ni la implícita del Nuevo Capítulo de la Revisión de la Defensa Estratégica británica. Sólo contempla supuestos de legítima defensa anticipatorio con medios exclusivamente convencionales y con todas las cautelas que marcaron sus diferencias con los EEUU en la guerra de Irak.
El presidente reconoce expresamente que esa posibilidad no disuadirá a los terroristas fanáticos, pero como hiciera cinco años antes, advierte a los Estados que les apoyan o a los que estén inmersos en programas de proliferación que se exponen a una respuesta “enérgica y adecuada”. En este sentido, la doctrina francesa también se comienza a alinear con las anglosajonas. Es cierto que se vinculan por primera vez de una manera explícita la respuesta nuclear y el apoyo de los Estados a los terroristas o su empleo contra Francia. Como esta posibilidad ya se cubría de forma implícita, y no es costumbre detallar la disuasión hasta esos extremos, parece que la vinculación tiene que tener una justificación específica. Se podía interpretar como una aproximación a la tendencia anglosajona de personalizar la responsabilidad objetiva de la proliferación en líderes, Estados y grupos concretos. Si no pueden disuadir a actores no estatales que violan el derecho internacional, los EEUU y el Reino Unido, y ahora Francia, son partidarios de que sean perseguidos por la vía penal internacional y, subsidiariamente, de actuar militarmente contra ellos –en la versión francesa, dañando sus centros de poder–.
La aproximación francesa a las prácticas y doctrinas de sus aliados anglosajones tiene otro argumento en la retirada de las garantías negativas de seguridad a los Estados que se dediquen a la proliferación con cualquier tipo de armas de destrucción masiva. Francia, como miembro del Tratado de No Proliferación nuclear (TNP) se ha comprometido a no emplear sus medios nucleares contra los Estados miembros no nucleares del Tratado. Sin embargo, y siguiendo el camino del Reino Unido y los EEUU, ha expresado sus reservas a aplicar esta garantía a los Estados miembros que se dedican a perseguir capacidades nucleares –caso de Irán– o a quienes desarrollan capacidades químicas o biológicas.
La cuestión iraní de fondo
El discurso no menciona a Irán pero la cercanía de la crisis hace que se ponga su nombre en cada uno de los supuestos que contiene cada vez que se menciona a países donde se difunden ideas radicales, nuevas potencias emergentes que se apoyan en armas de destrucción masiva, Estados con la tentación de dotarse de medios nucleares violando los acuerdos de no proliferación y muchas otras alusiones susceptibles de particularizarse en Irán. La asociación no puede ser casual y es más probable que la crisis iraní haya ilustrado el detalle de los ejemplos que el fondo de la doctrina, pero no cabe duda que las lecciones aprendidas por Francia impulsarán nuevos cambios doctrinales a corto plazo.
El pasado 10 de enero de 2006, Irán rompía los precintos con los que la Agencia Internacional de la Energía Atómica (AIEA) había cerrado el acceso a las instalaciones nucleares de Natanz que permitirían el enriquecimiento de uranio. A esta situación se ha llegado tras un prolongado esfuerzo francés por que prevaleciera una salida negociada a la crisis en lugar de recurrir a la vía coactiva de las sanciones o de la fuerza. La decisión unilateral iraní dio un portazo a la vía negociadora europea –léase de Francia, Alemania y el Reino Unido como miembros del UE-3, trirectoire o, E3/UE cuando participa el Alto Representante para la PESC–, y puso en evidencia el enfoque francés cuando, finalmente, se impuso la vía recomendada por los EEUU.
Tras filtrarse en agosto de 2002 la existencia de dos instalaciones secretas en Arak y Natanz para enriquecer uranio, Irán no tuvo más remedio que reconocer en 2003 que había ocultado información a la AIEA y violado su régimen de salvaguardias. Entonces, Francia apostó por mantener la discusión en ese marco multilateral en lugar de ir directamente al Consejo de Seguridad a por sanciones como pedía EEUU. La vía “francesa” ha conseguido tener en marcha un proceso negociador pero no ha podido llevarlo al objetivo deseado: se ha persuadido a Irán de que suscribiera acuerdos –los primeros en octubre de 2003 y los últimos el 15 de noviembre de 2004 en París– pero los ha incumplido sistemáticamente mientras ganaba tiempo.
El Organismo de inspección de la AIEA lleva tres años intentando verificar la naturaleza pacífica de los programas iraníes, sobre el enriquecimiento del uranio y sobre los programas de armamento al que podrían ir destinados sin poder llegar a una conclusión tranquilizadora. Sus inspectores continúan trabajando sobre el terreno contando a veces con la colaboración iraní, como las autorizaciones voluntarias de las inspecciones sobre el terreno con aviso inmediato y, a veces, con la falta de colaboración, caso del enterramiento de las instalaciones de Lavizan antes de que los inspectores pudieran recoger muestras del terreno. En estas condiciones, el organismo internacional no puede certificar la naturaleza pacífica del programa –la fecha límite para hacerlo sería la del 6 de marzo próximo– y ya cuenta con una resolución habilitante de su Consejo de Gobernadores para remitir el dossier iraní al CS. La actitud iraní compromete la apuesta francesa por el multilateralismo del OIEA y le coloca ante el dilema de qué hacer cuando el multilateralismo no es eficaz.
El día 12 de enero de 2006, los ministros de Asuntos Exteriores del UE3 se reunieron en Berlín para coordinar el traslado del problema al Consejo de Seguridad. Una decisión que se convirtió en un ultimátum a Irán tras otra reunión en Londres el día 17; un día antes de una reunión conjunta de los anteriores con Rusia, China y EEUU, también en Londres, y tras la que se solicitó a Irán que parara la investigación nuclear inmediatamente. La inmediatez de estos hechos al discurso no puede ignorarse ni tampoco la constatación de la impotencia diplomática francesa frente a la arrogancia iraní. El discurso presidencial refleja, dentro y fuera de sus líneas, bastantes trazas de la crisis en curso pero su incidencia será probablemente mayor en documentos futuros, cuando la doctrina recoja la creciente convergencia de la disuasión francesa a los criterios y prácticas de sus aliados estadounidenses y británicos.
Conclusiones: Como refleja la trayectoria de la disuasión nuclear francesa durante la guerra fría, las armas nucleares pueden funcionar cuando se diseñan adecuadamente al escenario de empleo. Cuando el escenario cambia, se deben ensayar varias respuestas aún a riesgo de error hasta dar con la adecuada o con la combinación de respuestas que pruebe su funcionamiento. Al igual que los ensayos de las otras dos potencias nucleares han acreditado aciertos y fracasos en el mismo escenario de Oriente Medio, la vía francesa para atajar la proliferación iraní por medios diplomáticos ha mostrado también sus posibilidades y limitaciones. Ahora toca evaluar las lecciones aprendidas y corregir los errores. Quienes optaron por una salida negociada en lugar de coactiva se han armado de razones morales y legales para llevar a Irán al Consejo de Seguridad mientras que Irán ha aprovechado estos años de negociaciones para armarse con medios nucleares. Unos cuantos años en opinión del Instituto de Estudios Estratégicos de Londres para el mejor de los casos (2010) y unos cuantos meses en opinión del Director General de la AIEA –y flamante premio Nobel de la Paz–, Mohamed el Baradei, en el peor escenario. Ahora la cuestión iraní pasará, con toda probabilidad, a la consideración del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas: ¿habrán aprendido sus miembros permanentes la lección de Irak?
Félix Arteaga
Profesor en el Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado de la UNED
(1) Assemble Nationale, Journal Officiel de la République Française, Débats Parlementaires, 17/XI/2004, 9485.
(2) David Yost (2005), “New Approaches to Deterrence in Britain, France and the United States”, International Affairs, vol. 81, nº 1, pp. 83-114.
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