martes, febrero 21, 2006

Rajaa Al-Sanie, las chicas de Riad

18/02/06, Por Juan Ré Crivello.

FYI, eugene mensaje original de: Lunes, De Enero El 23 De 2006 Tema De 6:17 P.M.: Re: los translastions [ de Líbano ] ' de las muchachas de Riyadh ' querido todos, una casa editorial americana han comprado ya las derechos para el libro y están actualmente en el proceso de enviarlo a un traductor. Debe ser hacia fuera dentro del año (esperanzadamente!). Lo más mejor posible, Tarek --- el sensenig . Faisal querido, fijé su fijación en Rajaa > el libro del al-Saniés-Sanie's (véase abajo) en varios libanés > listas, en vista del asunto y del hecho de que esto > libro fue publicada en Líbano. Un LebIssues > un suscriptor quisieran saber si el idioma extranjero, > e.g. inglés, versiones está en el mercado, y si no > si o no estén planeados. > > puede usted ayudar, Eugene > >

Podríamos comenzar este articulo por este mensaje, obtenido de un intercambio en listas de internet entre dos agentes literarios que descubren que el fenómeno cultural de Arabia Saudi –prohibido por el Gobierno y “la Policía de la Moral” -el arrogante cuerpo que controla los limites de dicha sociedad. Pero podríamos también preguntarnos por la vida de las mujeres en dicha sociedad. Para ello he consultado por ejemplo a: http://www.webislam.com/numeros/2005/277/temas/mujer_saudi_papel.htm destacada pagina en la información que aportan es que: “en Arabia Saudí un 55% de los graduados en institutos de enseñanza media y licenciados universitarios son chicas. Sin embargo, las mujeres representan sólo el 5% de la fuerza laboral. La mayoría de las mujeres trabajan en el sector educativo. En los últimos años las mujeres han comenzado también a conseguir otros empleos en las instituciones financieras, bancos, industrias y todo tipo de compañías. Según fuentes oficiales, las mujeres poseen activos por valor de 14.000 millones de euros y son dueñas también de grandes propiedades inmobiliarias, joyas, piedras preciosas etc. Un reciente estudio ha mostrado que la mayoría de los herederos de los negocios familiares en el país son mujeres.

Una importante victoria ha sido la aprobación en julio de 2004 del nuevo código electoral que abre la puerta al voto de las mujeres saudíes. El pasado mes de octubre, el gobierno saudita decidió reorganizar los ayuntamientos permitiendo a sus ciudadanos una mayor participación en el gobierno de los asuntos locales. El código habla acerca de “ciudadanos”, lo que ha sido visto de una forma positiva por las mujeres porque dicho término permite incluirlas dentro del censo.

La publicación de esta novela en Beirut el año pasado ha desatado un escándalo en la sociedad saudita, según Luís Pérez Cañada, investigador de la Escuela de traductores de Toledo “Chicas de Riad encabezó las listas de libros más vendidos en el mundo árabe durante 2005 y generó un debate en la calle y en la prensa a través de decenas de reseñas y artículos. Para este investigador la obra es “un canto a la liberación de la mujer en la sociedad árabo-islámica, enseñándonos como pocas veces se ha hecho en la literatura árabe el día a día en las casas de cuatro jóvenes, con sus represiones y miedos, sus astucias y vicios, moviéndose entre lo cómico y lo dramático”. http://www.uclm.es/pb/periodico2/periodico2detalle.asp?REG=3024.

La autora afirma en unas declaraciones reflejadas en http://laotraorilla.blog-city.com/1001_in_arabia.htm que era su intención “cambiar la imagen negativa que se tiene de su país. Y es justo llamar la atención para que la gente comprenda que hombres y mujeres son victimas de su sociedad”.

En una sociedad tan conservadora, la dentista de 24 años afirma al periódico El Mundo “escribí la novela para reflejar a mi generación. Soy una hija de la era de Internet”(1). La narración habla de la vida amorosa de cuatro jóvenes saudíes que se enfrentan a las problemáticas de una sociedad sometida a parámetros religiosos.

Faisal querido, fijé su fijación en el libro del al-Saniés-Sanie's de Rajaa (véase abajo) en varias listas libanesas, en vista el asunto y el hecho de de que este libro fue publicado en Líbano. Un suscriptor de LebIssues quisiera saber si el idioma extranjero, e.g. inglés, las versiones está en el mercado, y si no si o no están planeados. Puede usted ayudar, de Eugene. Domingo, De Enero El 22 De 2006 Tema De 3:01: PRIVADO - [ ediciones libanesas ] Beirut publica la novela: ¿' las muchachas de Riyadh ' que creo que su nombre es Eugene? Gracias por fijar este artículo. ¿Tengo un amigo cercano que sepa que la mujer en el artículo y ella quisiera saber podemos obtener el libro en inglés, si hay una versión? Cualquier ayuda que usted pueda darme se aprecia grandemente. Gracias otra vez.

El encabezamiento y el final responden a las discusiones que establecen los lectores en Internet y el interés por encontrar copias que se venden en el mercado negro diez veces mas caros que su precio legal.

(1)El Mundo, 13 de febrero de 2006.

¿PODRÁ SALVAR LA REFORMA A LA ONU? OPORTUNIDADES PARA LA CREACIÓN DE UN ORGANISMO MULTILATERAL EFICAZ PARA EL SIGLO XXI (DT)

DT Nº 40/2005 (Traducción del inglés) -- Documentos
Johanna Mendelson Forman ( 17/10/2005 )

Introducción[1]

En una época de crisis del sistema internacional y de inquietud entre los que apoyan el multilateralismo, vale la pena recordar las palabras de Eleanor Roosevelt: “el futuro pertenece a quienes creen en la belleza de los sueños”. Defensora de la Organización de las Naciones Unidas desde sus inicios, es posible que no anduviera muy desencaminada cuando se refirió a la belleza de los sueños. En efecto, el concepto de una organización de participación mundial creada para poner fin al azote de las guerras y promover la paz sigue siendo, pese a que la ONU inicia su 60º año, una misión ilusoria. El sueño de un mundo en el que las naciones-Estados pudieran ser los únicos árbitros de las relaciones internacionales es también un vestigio del pasado, ahora que las organizaciones no gubernamentales (ONG), los individuos y los actores no estatales se han convertido en protagonistas clave en un mundo de diplomacia, política internacional y conflicto. Tal vez sea el sueño del que hablamos cuando abordamos el tema de la reforma de la ONU.

El contexto en el que se sitúa la reforma de las Naciones Unidas ha cambiado en el siglo XXI. Ello resulta especialmente evidente al observar los tipos de propuestas que se están sometiendo a consideración de la Asamblea General. Desde una época de «positivismo» acerca de la diplomacia multilateral que marcó el fin de la guerra fría, hasta la guerra en Irak en 2003, la ONU ha pasado a convertirse en blanco de ataques en el mismo centro de su misión: mantener la paz y proteger a la población civil de genocidios.

El que la ONU emerja renovada en pos de estos objetivos tras la celebración de la Cumbre Mundial de septiembre de 2005, o el que se sitúe fuera de la esfera de la política internacional, vendrá determinado, no sólo por una serie de cambios específicos que muchos miembros consideran esenciales, sino también por el hecho de que EEUU le permita ejercer su poder multilateral de un modo que respete los principios básicos articulados en la Carta de las Naciones Unidas de 1945.

Se ha escrito profusamente sobre el tema de la reforma de la ONU. Este artículo intenta ampliar la documentación al respecto situando el proceso de dicha reforma en el contexto de los acontecimientos actuales. En concreto, se pregunta si el modo en el que la ONU abordó la guerra en Irak era un indicio de la incapacidad futura de negociar con EEUU en el foro mundial, o si el episodio simplemente se reduce a una situación excepcional que no implica necesariamente que el Consejo de Seguridad sea ineficaz. Aunque no me ocuparé de los detalles específicos de las acciones de la ONU con respecto a Irak, sí que debatiré de qué modo la agenda de la actual reforma ha estado dominada por la división creada por la falta de acción por parte del Consejo de Seguridad a la hora de sancionar una guerra. También examino de qué modo los actuales planes de reforma pueden dar lugar bien a una institución revigorizada, bien a una cuyo papel se limite a aquellas situaciones que EEUU y sus aliados consideren que está preparada para abordar.

Intentos de reforma de la ONU a lo largo de su historia

La cuestión de por qué esta reforma es distinta de las otras que la han precedido es similar a las tres preguntas proverbiales de la Pascua Judía. Es decir, dado que el debate sobre la reforma se repite año tras año, vale la pena preguntarse por qué esta reforma es distinta de todas las demás y, en el caso de que lo sea, qué repercusiones tendrá. Por último, ¿qué valor tiene una reforma si ya no existe un consenso global sobre el concepto de multilateralismo?

Responder a esta pregunta equivale a recapitular la historia de la reforma de la ONU para definir el contexto en el que se están desarrollando las actuales tentativas. Puesto que el contexto es fundamental para comprender la situación, sería justo decir que la ONU ha emprendido iniciativas de reforma desde sus inicios. Según el estudio de Edward Luck sobre la historia de la reforma de esta organización mundial, a los dos años de haberse firmado la Carta de las Naciones Unidas, el Congreso estadounidense empezó a hacer un llamamiento para que se efectuaran reformas radicales en las áreas de finanzas y administración de la ONU.[2] Dicho estudio también señala que en la revisión de la última reforma general, llevada a cabo entre 1995 y 1997, la Asamblea General concluyó con no menos de cinco grupos de trabajo sobre diversos aspectos de la reforma, su presidente estuvo centrado en desarrollar su propio paquete de reformas, el Consejo de Seguridad revisó sus métodos de trabajo, el Consejo Económico y Social (ECOSOC) adoptó nuevos procedimientos para establecer relaciones con las ONG, y el nuevo secretario general presentó un plan exhaustivo, aunque modesto en términos generales, para reformar el Secretariado.[3]

La continuidad y minuciosidad de los intentos de reforma de la ONU a lo largo de su historia demuestran la constancia de la misma y las dificultades para conseguir un cambio real en la institución política mundial.

Cuando los artífices de la ONU crearon la institución en 1945, pusieron gran empeño en asegurarse de que la enmienda de la Carta resultara una tarea difícil. Prueba de ello es que, pese a 60 años de esfuerzos destinados a mejorar, perfeccionar y reformar la Carta de la ONU, ésta sólo se ha modificado en tres ocasiones. El Consejo de Seguridad se ha ampliado una vez, en 1963, y el Consejo Económico y Social dos veces.[4] Al margen de estas modificaciones, las iniciativas orientadas a cambiar la Carta básica no han resultado muy fructíferas. Por esta razón, la actual ronda de reformas se ha elaborado cuidadosamente, a fin de no tropezar con los escollos del pasado.

Una cuestión que todavía complica más cualquier debate sobre la reforma de la ONU es que se trata de una institución fundamentalmente política. Por consiguiente, las propuestas que se han planteado en esta reciente y reiterada reforma institucional constituyen una reflexión sobre cómo pueden cambiarse las alianzas políticas y posiciones internacionales, y sobre cómo la ONU, en tanto que burocracia, responde a las demandas que le exigen los miembros que la integran. Según ha observado Edward Luck, hay tres factores que ayudan a construir o desbaratar un proceso de reforma. Estos son: quién toma las decisiones de la reforma; quién las implementa; y quién las financia.[5] Estos factores se ponen de manifiesto ahora que la ONU debe enfrentarse a otra ronda de reformas en la 60ª Sesión de la Asamblea General.

Aproximaciones actuales a la Reforma

Las Naciones Unidas: una reforma desde dentro

A lo largo de su existencia, la ONU ha intentado encontrar un equilibro entre su agenda para promover la paz y su agenda para el desarrollo. Esta tensión se ha expresado hábilmente en los intentos más recientes de autorreforma de la ONU a cargo del secretario general, Kofi Annan. Su informe de marzo de 2005, Un concepto más amplio de libertad, ha definido específicamente el nexo entre seguridad y desarrollo como algo fundamental para el futuro de la ONU:

“En este nuevo milenio, la labor de las Naciones Unidas debe poner al mundo más cerca del día en que todas las personas sean libres para elegir el tipo de vida que quieren vivir, puedan acceder a los recursos que harán que esas opciones tengan sentido y tengan la seguridad que les permita disfrutarlas en paz.”[6]

Esta reconceptualización de la necesidad de interpretar la seguridad colectiva, el desarrollo y la paz constituye la esencia de los intentos de autorreforma de la ONU.[7]

Dos documentos forman la base de las actuales propuestas de reforma: el Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio y el informe del secretario general, Un concepto más amplio de libertad.[8]El informe del secretario general utilizó los resultados del Informe del Grupo de Alto Nivel como trampolín para sus propias recomendaciones. Ambos documentos abordan los problemas fundamentales que surgen de las nuevas amenazas a la seguridad colectiva, así como las reformas de gestión –de carácter más rutinario, pero esenciales–, que llevarán a la ONU a adquirir prácticas de gestión del siglo XXI. El nuevo planteamiento de estas reformas recomendadas se conoce como el “Documento de Resultados”, y comprende una recopilación de los problemas fundamentales y de gestión que los Estados miembros identificaron como esferas de acción prioritarias.

Informe del Grupo de Alto Nivel

Lo novedoso de estos documentos es que ofrecen una nueva definición de seguridad, que abarca tanto las necesidades de las personas como las de los Estados. Las amenazas que identificó el Informe del Grupo de Alto Nivel y que amplió el secretario general son también significativas por lo que respecta a su sensibilidad con respecto al actual entorno de seguridad global. El informe especificó seis amenazas sin fronteras: las amenazas económicas y sociales, incluyendo la pobreza, las enfermedades infecciosas y la degradación ambiental; los conflictos entre Estados; los conflictos internos, incluyendo la guerra civil, el genocidio y otras atrocidades a gran escala; las armas nucleares, radiológicas, químicas y biológicas; el terrorismo; y la delincuencia organizada transnacional.[9] Esta nueva línea de pensamiento reconoce que la globalización incide en la capacidad de una nación para responder a las amenazas, así como en la capacidad de la comunidad internacional para evitarlas.

El Informe del secretario general: “Un concepto más amplio de libertad”

Basado en el Informe del Grupo de Alto Nivel, Un concepto más amplio de libertad, que toma su título de la Carta de las Naciones Unidas, haciéndose eco de las palabras de Franklin D. Roosevelt, contrasta los propósitos originales de la organización con las amenazas actuales y futuras. Resulta significativo el hecho de que el concepto fundamental del informe observe que “no sólo el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos son imperativos; también se refuerzan mutuamente”.[10] La importancia que el secretario general atribuye a la necesidad de promover varias libertades se basa en el concepto de desarrollo del Premio Nobel Amartya Sen, que propone ampliar las libertades humanas para vivir una vida más próspera y plena.[11] Un concepto más amplio de libertad señala, concretamente, el papel que desempeña la ONU en este proceso, sugiriendo recomendaciones para ayudarla a mejorar las salvaguardias de la institución: “libertad para vivir sin miseria”, “libertad para vivir sin temor” y “libertad para vivir con dignidad”. Estas secciones se refieren a optimizar la capacidad de los Estados miembros en lo que respecta a promover, respectivamente, el desarrollo, la seguridad y los derechos humanos; la democracia; y el Estado de Derecho. El documento también hace hincapié en las implicaciones para la democracia, mencionando la relación entre estas libertades y el apoyo manifestado para la creación de un Fondo de la ONU para la Democracia que ayude a fomentar una gobernanza democrática a escala mundial.

El Documento de Resultados para la Cumbre Mundial

A efectos de desarrollar estos conceptos y recomendaciones en la forma de políticas, la Asamblea General creó un Documento de Resultados para la Cumbre Mundial, en un intento por tender un puente entre el Norte y el Sur en lo que se refiere a compromisos en materia de seguridad y desarrollo. El documento enumera las propuestas sobre las que los Estados miembros deliberarán para llegar a un acuerdo sobre reformas en la Cumbre Mundial de septiembre de 2005, y contiene cuatro puntos fundamentales: el desarrollo, la paz y la seguridad colectiva, los derechos humanos y el Estado de Derecho, además del fortalecimiento de la Organización de las Naciones Unidas. Los facilitadores del proceso de reforma del presidente de la Asamblea General, Jean Ping –un grupo integrado por diez representantes permanentes ante la ONU– resultaron esenciales para hacer avanzar el documento en las negociaciones entre el Norte y el Sur globales, en la forma de tres borradores, en los seis meses anteriores a la Cumbre.[12]

Durante el transcurso de las deliberaciones sobre dicho documento, las propuestas de reforma más vanguardistas fueron la creación de la Comisión para la Construcción de la Paz y del Consejo de Derechos Humanos, el concepto de la responsabilidad de proteger y la cuestión de la reforma de la gestión de la ONU. La Comisión para la Construcción de la Paz serviría como organismo consultivo para ayudar a los países que salen de un conflicto y poder atender sus necesidades con el fin de lograr una paz sostenible. La Comisión también se ocuparía de cuestiones tales como el uso de la fuerza y la amenaza del uso de la fuerza, el desarme y la no proliferación. Resulta significativo el hecho de que se haya propuesto que la Comisión esté integrada por partes directamente relacionadas entre sí: cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad, o simplemente cinco miembros del Consejo de Seguridad; los cinco principales aportadores de tropas a la ONU; los cinco principales contribuyentes financieros a la ONU; cinco miembros del Comité Económico y Social; y las instituciones financieras internacionales implicadas.

La sustitución de la desacreditada Comisión de Derechos Humanos, que alberga a violadores de derechos humanos, por un Consejo de Derechos Humanos electo, ha resultado mucho más polémica. El Consejo propuesto recibiría el mandato claro de participar en el desarrollo de capacidades para que los Estados puedan proteger y promover los derechos humanos, y establecería un control universal, en el que se examinaría a cada Estado para comprobar que cumple con las diversas obligaciones asumidas en materia de derechos humanos.

El concepto de la responsabilidad de proteger es otro componente estratégico del Documento de Resultados. Este concepto derivaría progresivamente en los conceptos tradicionales de soberanía y de no intervención. Actualmente, se ha alcanzado un consenso aproximado por el que se establece que cuando un país no pueda o no esté dispuesto a defender a su población de serios crímenes, como el genocidio o la limpieza étnica, la comunidad internacional tiene la responsabilidad de hacerlo a través de la ONU.

El Documento de Resultados también somete las reformas de gestión a una exhaustiva reflexión, manifestando un importante compromiso con el cambio. Muchas de las disposiciones coinciden con las disposiciones de EEUU en materia de transparencia y de rendición de cuentas. Puesto que el Gobierno estadounidense considera estas reformas como condición previa para el resto de los cambios, el desafío para la ONU consistiría en implementar realmente tales decisiones una vez que hayan sido tomadas.

Además de estas propuestas innovadoras, el capítulo sobre desarrollo del Documento de Resultados se basa en el concepto de la necesidad de establecer un partenariado global para coordinar políticas y decisiones. Los países en vías de desarrollo serían los principales responsables por lo que respecta a las estrategias de desarrollo, mientras que las naciones industrializadas deberían aumentar su ayuda al desarrollo exterior y fijar calendarios para lograr el objetivo del 0,7% del PIB que el secretario general ha establecido para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio en materia de reducción de la pobreza antes de 2015.

No obstante, el Gobierno estadounidense brinda menos apoyo a la posición de los otros Estados miembros y del secretario general en lo que se refiere a alcanzar el objetivo del 0,7% del PIB. En efecto, el Gobierno de EEUU sostiene que su compromiso con el desarrollo a través de la Cuenta de Desafío del Milenio y su apoyo al Consenso de Monterrey reflejan el apoyo de la Administración de Bush al Sur global. Según señaló el embajador Nicholas Burns, subsecretario de Estado para Asuntos Políticos, ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado, el 21 de julio:

“Hemos aumentado la ayuda oficial al desarrollo en un 90 por ciento desde 2000, casi triplicado la ayuda a África durante el mismo período, establecido la Cuenta de Desafío del Milenio, y encabezado el financiamiento aportado en la lucha contra el VIH/SIDA. No podemos ni deberíamos respaldar objetivos de ayuda, pero no es preciso que nos opongamos a los compromisos asumidos por otros con respecto a tales objetivos.”[13]

Según demuestra esta declaración, no es probable que el Gobierno estadounidense se comprometa a la cifra del 0,7% para la iniciativa de reforma. Dicha reivindicación podría llevar a la ruptura de las negociaciones, en especial si se tiene en cuenta que la Administración de Bush ha aumentado la ayuda externa en mayor medida que otros Gobiernos anteriores, aunque el dinero por sí solo no completa la agenda de desarrollo y el grueso de la ayuda estadounidense todavía se destina a propósitos humanitarios.

El capítulo sobre paz y seguridad colectivas del Documento de Resultados se basa en el reconocimiento de la interdependencia entre naciones y de las nuevas amenazas globales. El trabajo presentado en dicho capitulo aborda cómo la proliferación de armas de destrucción masiva y las enfermedades infecciosas afectan a la seguridad. Asimismo, también se ocupa de las siguientes cuestiones: la posibilidad de una reforma militar estratégica de la ONU, ampliar la capacidad para un rápido despliegue y el comportamiento de las tropas bajo mandato de la ONU.

La principal cuestión en el capítulo sobre derechos humanos es que los jefes de Estado se comprometan a reforzar la maquinaria de los derechos humanos de la ONU. Para reforzar la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos, el documento sugiere convertir en más eficaces los tratados e integrar los derechos humanos en la totalidad de las otras áreas. El capítulo también se centra en la democracia como un valor que es generalmente aceptado por todos los Estados miembros.

La reforma del Consejo de Seguridad

La reforma del Consejo de Seguridad, algo que se abordó por última vez a principios de la década de 1960, forma parte de la actual agenda de reforma a causa de los llamamientos para ampliar el número de miembros permanentes del Consejo, y también para el establecimiento de una representación regional que guarde una relación más precisa con el equilibrio de poder en el mundo.[14] La ampliación del Consejo se ha tratado como una parte integrante del actual debate sobre la reforma, pero también se ha convertido en una vía independiente de debate entre los Estados miembros a medida que el proceso de la reforma global de la ONU avanza hacia la 60ª Asamblea General.

El debate sobre la reforma del Consejo de Seguridad se ha basado en dos propuestas principales: la del secretario general, según lo presentado en Un concepto más amplio de libertad, y la de los países del G-4, que desean convertirse en miembros permanentes (Japón, India, Alemania y Brasil). La cuestión que podría llevar a la ruptura de las negociaciones relativas a estas propuestas han sido las demandas de la Unión Africana de que se otorguen puestos adicionales a las naciones africanas. EEUU ha anunciado su apoyo a la ampliación del Consejo, de forma que se incluya Japón; sin embargo, lo más probable es que dicha propuesta sea impugnada por China.

Si bien se concede una especial importancia a estos debates y negociaciones, la cuestión fundamental consiste en determinar si un Consejo de Seguridad ampliado lograría impedir un impasse como el que ha tenido lugar con Irak. Aunque un acuerdo permitiera que una reforma largo tiempo esperada equilibrara la representación regional, lo más probable es que no impidiera problemas futuros, como los que experimentó EEUU en 2003 con respecto a Irak. Tal y como observan Jane Boulden y Thomas Weiss:

“El Consejo de Seguridad no es la ruta que Washington siempre, o nunca, toma. Es evidente que una Administración estadounidense nunca permitirá que el Consejo se interponga en el camino de la lucha por los intereses percibidos en materia de seguridad nacional. Paralelamente, la existencia de un Consejo de Seguridad legítimo promueve, en última instancia, la seguridad nacional de EEUU. El Consejo a menudo satisface intereses vitales, al tiempo que da luz verde a EEUU para proceder con cautela y con el consentimiento internacional, cuando no un apoyo abrumador. La Administración de Bush está descubriendo que ‘incluso un poder legitimado de forma más imperfecta puede resultar más eficaz que la pura coerción’”.[15]

EEUU: aproximaciones multifáceticas a la reforma

El ímpetu para la reforma en EEUU

La actual crisis en la gestión de la ONU tiene sus orígenes, tanto en las iniciativas pasadas por frenar la creciente burocracia, como en la revisión en el Irak posbélico del programa “Petróleo por Alimentos” (PPA) gestionado por la ONU. Durante el período comprendido entre las dos guerras del Golfo, el Consejo de Seguridad impuso sanciones a Irak para impedir que desarrollara armas nucleares. Las inspecciones por parte de la ONU de las instalaciones iraquíes formaban parte de los términos y condiciones que marcaron el final de la guerra del Golfo en 1990, según lo indicado en la Resolución 678 del Consejo de Seguridad. Además, “las sanciones económicas contra el régimen de Sadam Husein y el programa de ‘Petróleo por Alimentos’ que puso en marcha la ONU se regían por amplios conjuntos de resoluciones del Consejo de Seguridad”.[16] Algunos argumentan que la resolución del Consejo de Seguridad que autorizaba a realizar inspecciones también estaba en vigor durante la invasión en 2003 por parte de la coalición estadounidense. Aunque éste es un punto discutible, sigue siendo una cuestión de debate en algunos círculos que consideran el hecho de que la ONU no esté dispuesta a respaldar una invasión como una violación de las obligaciones que contrajo en virtud de la Resolución 678.

En 1995, tales sanciones no sólo impedían la proliferación de material nuclear, sino que también afectaban a la vida cotidiana de millones de iraquíes. Se precisaba ayuda humanitaria para evitar que mujeres y niños sufrieran hambre y enfermedades. La creación del programa “Petróleo por Alimentos” permitía que el Gobierno de Sadam Husein vendiera petróleo iraquí a través de un programa de la ONU que generaría recursos para comprar alimentos y suministros médicos que ayudaran a la población iraquí. Este programa, el más importante en materia de alimentación que jamás haya gestionado la ONU, fue víctima de múltiples casos de mala gestión financiera. Sus dimensiones, el alcance de su misión, y el ingente volumen de los fondos (60 mil millones de dólares) lo hicieron vulnerable. Debe observarse que el Consejo de Seguridad y el Comité de Sanciones establecido en virtud de la Resolución 661 también eran supervisores de dicho programa cuando el 6 de agosto de 1990 “fue aprobada la Resolución UNSCR 661 del Consejo de Seguridad de la ONU, creando el ‘Comité 661’ para supervisar las sanciones impuestas a Irak”.[17] Así, el Comité 661 y el Consejo de Seguridad también son parcialmente responsables de no haber actuado con mayor rapidez cuando se presentaron las alegaciones sobre acciones indebidas.

En el período de posguerra tras la caída de Sadam Husein, el programa PPA se sometió a un riguroso examen, en especial por parte de los líderes del Congreso estadounidense, que investigaron sus prácticas de gestión para conseguir una mayor transparencia, pero también para avergonzar a la ONU por su falta de entusiasmo a la hora de respaldar la decisión estadounidense de ir a la guerra. Las continuas investigaciones sobre la existencia de corrupción y filtraciones en el programa llamaron la atención de por lo menos siete comisiones independientes del Congreso durante un total de 14 audiencias. Finalmente, una comisión de investigación especial creada por el secretario general, Kofi Annan, y dirigida por el ex presidente de la Reserva Federal de EEUU, Paul Volcker, inició una investigación sobre la mala gestión del programa. Hasta la fecha, la investigación se ha traducido en dos acusaciones formales, proporcionando también un panorama más amplio de la deficiente gestión de tales fondos.[18] Asimismo, ha proporcionado un panorama más amplio con respecto a los problemas a los que tuvo que enfrentarse la ONU mientras intentaba implementar por su cuenta reformas en todos los aspectos de sus sistemas de gestión.

Si el programa PPA se convirtió en un pararrayos para las malas prácticas de gestión en el marco de la ONU, también puso de relieve una verdad esencial que a menudo se ha pasado por alto en estos tiempos de debate acalorado en torno a la gestión: el programa PPA funcionó. Evitó que el régimen de Sadam Husein importara material nuclear, demostrando también la importancia de los inspectores de la ONU, que trabajaron con tesón para asegurarse de que las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad se hacían cumplir realmente. Esta lección del programa, así como el papel que desempeñaron las sanciones como herramienta diplomática, debe considerarse a la vez que se examina el papel de gestión de la ONU.[19]

Para EEUU, ahora que la ONU celebra su 60º cumpleaños, la reforma de la gestión es una condición sine qua non. Christopher Burnham, nombrado recientemente secretario adjunto de Gestión, observó en un debate público sobre la reforma de la ONU que una de las prioridades de EEUU consistía en lograr unos sistemas fiscales y de personal adecuados. Sin embargo, sus palabras molestaron a la mayoría de los miembros cuando añadió que su lealtad en virtud del cargo que ocupaba no era para con los miembros de la ONU, sino para con EEUU y el presidente que lo nombró: “Vine aquí a petición de la Casa Blanca. Mi deber es conseguir que la ONU sea más eficaz. Mi principal lealtad es para con los EEUU de América”.[20]

Ahí radica el dilema sobre el futuro de dicha reforma. No cabe ninguna duda de que los tipos de reformas recomendados por el secretario general son esenciales. Además, muchas de ellas ya se han puesto en práctica o están en proceso de ser implementadas. En cambio, lo que no está claro es si resulta posible una revisión a fondo de la estructura de gestión de la ONU, salvo que sea llevada a cabo por todos los miembros que la componen o, por lo menos, por los principales contribuyentes financieros del sistema. Las reformas no son neutrales en términos de ingresos. Así, por ejemplo, la recomendación de compensar a empleados de la ONU para deshacerse de personal excedente sería una medida que consumiría incluso una mayor cantidad de recursos.[21]

Iniciativas por parte del Congreso

En el momento de redactar este artículo, el Gobierno de EEUU sigue pronunciándose a favor de una reforma, pero también se encuentra atrapado en una posición en la que el Congreso no está dispuesto a autorizar las asignaciones necesarias para sufragar los costes del cambio. A mediados de junio de 2005, la Cámara de Representantes aprobó la “Ley de Reforma de 2005” propuesta por Henry Hyde (R-IL), que incluye 46 disposiciones que la Cámara de Representantes considera esenciales para el proceso de reforma de la ONU, vinculándolas al pago de hasta el 50% de las cuotas que EEUU satisface en un ejercicio fiscal dado. Además, esta Ley prevé el establecimiento de un 25% como máximo sobre el financiamiento de las misiones para el mantenimiento de paz en el caso de que las reformas no se lleven a cabo, lo que provocaría que EEUU acumulara nuevos atrasos a partir del 1 de octubre de 2005.

En el Senado, Gordon Smith (R-OR) presentó una versión de la Ley aprobada por la Cámara de Representantes, mientras que los senadores Coleman (R-MN) y Richard Lugar (R-IL) presentaron una ley distinta, la “Ley de Reforma de la ONU de 2005 en materia de gestión, personal y políticas”. Dicha Ley prevé que en el caso de que no se lleve a cabo ninguna reforma, el presidente estará autorizado a retener hasta el 50% de las cuotas. La Ley se basa en el informe del Grupo de Trabajo Gingrich-Mitchell del Instituto de EEUU por la Paz, alegando que “proporciona excelentes recomendaciones para la reforma en materia de políticas y de gestión”.[22] A diferencia de la legislación propuesta por Hyde, esta Ley presenta recomendaciones para la ONU, en lugar de establecer las condiciones para el pago de las cuotas estadounidenses.

Informe del Grupo de Trabajo Gingrich-Mitchell del Instituto Estadounidense por la Paz

Dado que la ONU no actuó ante el genocidio en Darfur, Sudán, en diciembre de 2004, el congresista Frank Wolf (R-VA) exigió al Congreso que formara un grupo de trabajo bipartito para revisar las perspectivas de reforma de la ONU. El Instituto Estadounidense por la Paz (USIP, United States Institute of Peace) se encargó de coordinar dicho grupo de trabajo, que incluía participantes de destacados centros de estudio y equipos de expertos.[23] El informe resultante, American Interests and UN Reform, ofrece una perspectiva bipartita sobre la reforma de la ONU.

El ex presidente de la Cámara de Representantes, Newt Gingrich, y el antiguo dirigente demócrata en el Senado, George Mitchell, lideraron el Grupo, que presentó su informe en junio de 2005. El informe reconoce la cuestión planteada en Un concepto más amplio de libertad; es decir, que en el actual mundo interconectado, los problemas globales requieren soluciones globales. Además, el informe destaca la necesidad del liderazgo norteamericano para conseguir que la Organización de las Naciones Unidas sea una institución eficaz, y que la ONU es una entidad integrada por naciones-Estado individuales que tienden a culpar a la ONU, cuando en realidad son ellos los que han impedido la acción colectiva.[24]

El carácter positivo del informe al respaldar los principios del multilateralismo queda atenuado por el tono de las recomendaciones, muchas de las cuales se incorporaron en la legislación propuesta sobre la reforma de la ONU. Sin embargo, el informe apoyó la creación de una Comisión para la Construcción de la Paz, además de respaldar la abolición de la ineficaz Comisión de Derechos Humanos, que será sustituida por el Consejo. El informe abordó los siguientes temas: prevención de genocidios y de abusos de derechos humanos; desarrollo y asistencia humanitaria; integridad, transparencia, rendición de cuentas y eficacia; prevención y terminación de conflictos; y prevención del terrorismo catastrófico. Los más polémicos de dichos temas fueron las recomendaciones sobre integridad, transparencia, rendición de cuentas y eficacia. En concreto, estas recomendaciones proponen que la ONU:

Cree un Consejo de Supervisión Independiente, que controlará las actividades de la ONU, disuadirá la corrupción y asegurará un uso eficiente de los recursos.
Cree un cargo de responsabilidad que se encargue de las operaciones diarias, que sustituirá el cargo de director general.
Establezca un sistema que garantice que los procedimientos de la ONU se aplican abiertamente y conforme a las reglas.
Implemente un sistema de personal moderno, que permita evaluar el rendimiento, contratar a empleados altamente cualificados, y suprimir a los no profesionales.
Establezca mecanismos de protección eficaces para los empleados que den a conocer casos de mala conducta.
Desarrolle un nuevo estándar de ética laboral, fomentándolo en el marco de la organización.
Según aclara este informe, la preocupación de EEUU por la reforma ocupa un lugar más destacado en la reforma de la ONU que lo que se desprende del Documento de Resultados.

La reforma en materia de gestión

La ONU, en tanto que institución, se ha visto constantemente acosada por crisis de gestión. Tales problemas se han centrado en la gestión de los recursos, la ampliación del personal, la transparencia y la supervisión de los sistemas financieros, así como en la duplicación de tareas y en las misiones. Un ejemplo de los costes acarreados por dichos problemas lo encontramos en el año 2000. EEUU no satisfizo sus cuotas y el efecto acumulativo de la falta de pago se tradujo en una importante crisis política que finalmente resolvió el entonces representante permanente de EEUU ante la ONU, Richard Holbrooke. Su célebre compromiso con el senador estadounidense Jesse Helms, entonces influyente presidente del Comité de Relaciones Exteriores del Senado de EEUU, garantizó que EEUU pudiera cumplir nuevamente con sus obligaciones financieras con el organismo mundial. Y éste no fue un caso aislado. Durante la década de los 60, en plena guerra fría, la Unión Soviética y Francia se negaron a pagar sus contribuciones en un momento crítico, cuando las operaciones para el mantenimiento de paz de la ONU se estaban llevando a cabo tanto en el Congo como en Oriente Medio.[25] Aunque dicha crisis fue finalmente resuelta por el Tribunal Internacional de Justicia, los Estados miembros han utilizado en más de una ocasión la táctica de retener las cuotas debidas a la ONU como medio para intentar paralizar a la institución en épocas de desacuerdo o de polarización política.

Para el Gobierno de EEUU, la reforma en materia de gestión resulta fundamental, por encima de todos los otros cambios, para conseguir una ONU eficaz. Tanto los legisladores como la rama ejecutiva y las ONG consideran que en esta época de crisis los cambios en materia de gestión son esenciales. La embajadora Anne Patterson, representante permanente de EEUU ante la ONU, señaló esta prioridad en una declaración ante la ONU el 2 de agosto de 2005:

“EEUU se ha comprometido a un paquete de reformas radicales que cambiarán el rostro de las Naciones Unidas; reformas que incluyen… mejores prácticas de gestión por parte de la ONU, capaces de aportar un nivel de transparencia y de responsabilidad del que previamente carecía… también precisamos una política más clara en términos de renuncia a la inmunidad, así como la creación de un Comité Asesor de Supervisión provisto de un mandato más claro y, sobre todo, recomendar niveles presupuestarios adecuados para la Oficina del Inspector de los Servicios de Supervisión, que debería ser independiente de los organismos a los que audita.”[26]

Análisis: ¿Qué puede intentar cambiar de forma legítima la reforma?

Tras el nombramiento, después del receso de agosto, de John Bolton como embajador de EEUU ante la ONU, ahora la cuestión principal consiste en ver cómo logrará estar a la altura del compromiso asumido por el presidente Bush: rejuvenecer a la institución. En un reciente comentario sobre la agenda de reforma de la ONU, el embajador Bolton observó que “la reforma de la ONU no es algo pasajero; la reforma de la ONU es para siempre”.[27] No obstante, todavía está por ver si podemos interpretar esta observación como un compromiso por parte de EEUU de realizar un verdadero intento de reforma o si se echará a perder todo el trabajo.

Uno de los elementos esenciales de dicho intento será la necesidad de reavivar los valores del internacionalismo que, para empezar, llevaron a EEUU a crear la ONU. Según ha observado de forma elocuente John Hamre, presidente del Center for Stategic and International Studies, a finales de la II Guerra Mundial “América tomó la iniciativa de crear a una serie de instituciones, centradas en torno a la ONU, que englobaban los valores occidentales: gobierno representativo, procedimientos legales, responsabilidad pública, valores liberales, crecimiento económico y desarrollo social. Todos estos valores eran intrínsecamente favorables a Occidente y corrosivos para el sistema comunista”.[28]

No obstante, la evolución de la ONU a lo largo del tiempo ha dado lugar a una burocracia que resulta frustrante y a menudo contraproducente. La decisión de EEUU de atacar a Irak puso de relieve que la ONU que ya no era una institución capaz de funcionar con eficacia, subrayando también la creciente frustración estadounidense con las instituciones formales mediante el empleo de coalitions of the willing (es decir, las naciones con posiciones similares). No obstante, pese a que la rápida derrota de las tropas de Sadam demostró el poder militar de EEUU y de sus aliados de coalición, también reveló la debilidad de una política que rechaza el internacionalismo. Dicha política no ha permitido resolver la más básica de las necesidades de la posguerra: la reconstrucción de instituciones duraderas y la restauración de la paz y la seguridad en una nación torturada.

La lección de Irak también ha puesto de manifiesto un cambio en la manera en que EEUU ha restablecido sus relaciones con la ONU. Es posible que las coalitions of the willing funcionen provisionalmente, pero cuando se trata de sentar las condiciones a largo plazo que respalden los intereses de EEUU, una ONU más eficaz y más fuerte deberá ser una opción. La acertada elección de un Gobierno provisional en Irak, dirigido e implementado por la ONU, recordó a la comunidad internacional cuán esencial fue la organización internacional a la hora de sacar a Irak del caos.

Pese a la tendencia de la Administración Bush de preferir acuerdos internacionales informales antes que formales, la única forma de satisfacer con creces los intereses estadounidenses es a través de marcos institucionales. En concreto, los marcos facilitados por la ONU, su Carta y los consiguientes tratados que hace cumplir en materia de derechos humanos, contraterrorismo, anticorrupción y no proliferación, resultan esenciales para la política global. Así, el desafío para Bolton y la Administración Bush consiste en cómo conseguir que una institución, dominada por la ineficacia, pero que todavía encarna la legitimidad, vuelva a ocupar una posición central en la caja de herramientas de la política exterior de EEUU.

Es posible que el contraterrorismo y la construcción de la paz sean dos áreas en las que la ONU pueda desempeñar un papel fundamental, puesto que las amenazas de los terroristas siguen siendo una constante, tanto para el Norte como para el Sur. La construcción de la paz también es un área en la que EEUU ya no puede actuar de forma independiente; tampoco desea ser la única fuerza militar y de desarrollo de posguerra en África, los Balcanes o Haití. Los ataques del 11 de septiembre 2001 crearon una corriente de apoyo por parte de los Estados miembros de la ONU destinada a fomentar una mayor participación en actividades contraterroristas en el marco de la ONU. A los pocos días de haberse producido los ataques de Nueva York y Washington, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 1378, que creó una Comisión para la Lucha contra el Terrorismo, y definió la labor de la ONU para combatir tales actos de violencia. La ONU, utilizando su capacidad para la creación de estructuras, también desarrolló una convención antiterrorista. La ONU empezó a supervisar la aplicación de las actividades antiterroristas entre Estados miembros exigiendo la presentación anual de informes sobre los esfuerzos realizados en todo el mundo. La definición de terrorismo que el Grupo de Alto Nivel recomendó en su informe de 2004, junto con su aprobación en el informe del secretario general, y su inclusión en el Documento de Resultados para la Cumbre sugieren que esta cuestión seguirá ocupando durante muchos años una posición destacada en la agenda de la ONU. Éste es un resultado extremadamente grato y positivo, pese a los trágicos orígenes que dieron lugar a las acciones.

Normalización de las relaciones con Israel

La dificultad de alcanzar un acuerdo sobre la cuestión del terrorismo obedece, en gran parte, a las difíciles relaciones que mantienen actualmente la ONU e Israel. Esta situación constituye el momento propicio para emprender una reforma. Bajo el liderazgo del secretario general, Kofi Annan, se han impulsado significativas iniciativas para rectificar lo que ha sido una importante fuente de tensiones entre la ONU y EEUU con respecto al tratamiento injusto que recibe Israel en las Naciones Unidas. En todas las agendas de reforma que se han sometido a debate, existe también el acuerdo implícito de que debe ponerse fin al statu quo de trato desigual que se aplica a Israel. Un cambio de tales características no sólo fomentaría un consenso global sobre la cuestión del terrorismo, sino que también mejoraría la capacidad de la ONU a la hora de actuar como intermediario legítimo en el conflicto de Oriente Medio; una situación que representa una de las amenazas más importantes en términos de seguridad global.[29]

El aislamiento de Israel en la ONU también perjudica a los intereses palestinos. La capacidad de la ONU para hacer avanzar el proceso de paz ha sido limitada, en parte, porque la institución no es considerada como un intermediario imparcial. Aunque muchos europeos quisieran que la ONU se implicara en mayor medida en el proceso para contrarrestar la influencia estadounidense, la postura de la ONU hacia Israel lo convierte en inviable. La ONU podría llegar muy lejos si se restableciera a sí misma como un interlocutor en el que todas las partes confiaran, demostrando que respeta plenamente la existencia de Israel, del mismo modo en que respetaría un Estado palestino autónomo.[30]

De entre las cuestiones más importantes cabe destacar la exclusión de Israel de una agrupación regional fuera de la sede de la ONU en Nueva York. Pese a que en el año 2000 Israel consiguió la condición de miembro en el Grupo de Europa Occidental y Otros, brindándole la oportunidad de competir para participar como miembro en ciertos comités o reuniones regionales, dicha condición no se traslada a otras sedes de la ONU, como Ginebra, Roma o Viena. De un modo similar, el presupuesto de la ONU todavía financia oficinas en el marco del Secretariado en los Departamentos de Asuntos Políticos y de Información Pública, cuyas únicas funciones consisten en ocuparse de los derechos de los palestinos. Estas oficinas, junto con otros tres comités creados por la Asamblea General a partir de resoluciones sin disposiciones de vigencia limitada, todavía exacerban más la relación que la ONU mantiene con la comunidad judía a escala mundial.[31]

El paquete de reformas del secretario general sí recomienda una disposición de vigencia limitada que permita que las oficinas especiales creadas con arreglo a las resoluciones de la Asamblea General sean sometidas a revisión y finalmente revocadas.[32] Si tales acciones pusieran fin a estas actividades específicas, se recorrería un largo camino en lo que respecta a conceder credibilidad a la ONU como una institución que reconoce los derechos y la soberanía de todos los Estados. El Gobierno de EEUU también ratifica dicha cláusula. Tal y como observó la embajadora Anne Patterson, “es especialmente importante cumplir con el propio llamamiento del secretario general de que los viejos mandatos se revisen regularmente antes de ser prorrogados”.[33] Además, el llamamiento del secretario general de poner fin a la Comisión de Derechos Humanos –desde hace tiempo un centro de retórica antiisraelí y antisemita– es una excelente medida, que cuenta con la aprobación de los que defienden una maquinaria de derechos humanos más eficaz, aunque también consideran que la actual Comisión constituye una verdadera y ofensiva pérdida de fondos de la ONU.

La 60ª Asamblea General también proporcionará a Israel un momento único en la historia, cuando su embajador se convierta en el primer israelí en los 45 años desde que Abba Eban sirviera en la ONU como vicepresidente de la Asamblea General. Este signo de distensión en las relaciones con la organización internacional no debería malgastarse en el aluvión de propuestas de reforma que se someten a debate.

La importancia de la reforma también incide en la legitimidad de la ONU frente a EEUU:

“El ostracismo de Israel no sólo perjudica al Estado judío, sino también a la ONU. Corrompe la relación de la organización con su país anfitrión y principal contribuyente. La hostilidad hacia Israel a menudo une a los liberales y conservadores norteamericanos en su desconfianza con respecto a la ONU y en su exasperación con la misma.”[34]

El fin de la demonización de Israel no sólo contribuirá a mejorar las relaciones con EEUU, sino que también ayudará a los defensores de la ONU en el Congreso de EEUU a señalar un cambio concreto que significará que las cosas en Nueva York ya no son lo que eran.

La democracia y la Organización de las Naciones Unidas

Cuando el presidente Bush se dirigió a la Asamblea General en 2004, presentó una propuesta en la que afirmaba que la misión de la ONU sólo podría cumplirse a través del esfuerzo global de construir una comunidad de democracias. En su discurso de septiembre de 2004, Bush prometió que EEUU trabajaría con otros Estados miembros para crear un fondo orientado a proporcionar recursos a los nacientes Estados democráticos que fomentaran la sociedad civil y el desarrollo de capacidades para el buen gobierno:

“Puesto que creo que la diseminación de la libertad es el camino para conseguir un mundo más seguro y mejor, hoy propongo crear un Fondo para la Democracia en el marco de las Naciones Unidas. Se trata de un gran llamamiento para esta gran organización. El Fondo ayudaría a los países a sentar las bases de la democracia instituyendo los principios de derecho, tribunales independientes, una prensa libre, partidos políticos y sindicatos. El dinero de este fondo también ayudaría a crear circunscripciones y colegios electorales, y a respaldar la labor de los observadores electorales. Para demostrar nuestro compromiso con el nuevo Fondo para la Democracia, EEUU realizará una aportación inicial. Insto a las otras naciones a que también contribuyan al mismo.”[35]

Este Fondo para la Democracia, que hace un año no era más que simples palabras, ya ha tomado forma y se ha establecido como un fondo eficaz en el marco de la ONU. Con la ayuda inicial de EEUU, India y Alemania, y de otros países que cumplen sus promesas, ésta es una visión estratégica que realmente estará a punto para ser implementada. Así, dicho progreso proporcionará, no sólo a EEUU, sino también al secretario general, algo que les permitirá decir que constituye una verdadera reforma (Un concepto más amplio de libertad toma seriamente esta recomendación, y la misma forma parte del paquete propuesto en el documento de marzo de 2005).

Aunque un consenso democrático de aproximadamente 120 Estados esté empezando a encontrar su voz, si una institución no exige a sus Estados miembros ninguna condición en cuanto a su forma de Gobierno, la distancia que separa los ideales de las acciones cuando se trata de promover la democracia seguirá siendo excesiva. Ello se pone de manifiesto al permitir que países como Libia o Zimbabwe presidan las comisiones de derechos humanos o voten sobre el buen gobierno en el Comité Económico y Social y en la Asamblea General.

Conclusiones

La importancia de la ONU en un mundo globalizado y, por consiguiente, la importancia de crear una institución más fuerte y más eficaz, es afirmada de forma elocuente por el secretario general, Kofi Annan:

“Al modificarse profundamente el mundo desde el final de la guerra fría, nuestro concepto de interés nacional se ha quedado considerablemente a la zaga. Una interpretación nueva, más ampliamente definida y concebida del interés nacional en el nuevo siglo podría alentar a los Estados a encontrar una unidad mucho mayor en la consecución de los objetivos fundamentales de la Carta de las Naciones Unidas. Una era mundial requiere un compromiso mundial. En efecto, en una era en que la comunidad ha afrontado un número creciente de problemas, el interés colectivo es el interés nacional.”[36]

El desafío de este proceso de reforma y, en realidad, de esta 60ª Asamblea General, consiste en ver si la ONU será capaz de ir más allá de la retórica de la reforma, realizando cambios reales con respecto a su funcionamiento, de modo que refleje el mundo del siglo XXI. Se trata de una ardua tarea para una organización integrada por 191 naciones. Ahora bien, si no cambia verdaderamente su modo de actuar, ello determinará, en última instancia, si su principal cliente, EEUU, sigue confiando en la organización internacional como su herramienta fundamental para la acción internacional, o si condena a la institución a una mayor obsolescencia mediante el empleo de coaliciones fuera de la ONU en pos de sus propios intereses internacionales.

A juzgar por las acciones de los últimos años, EEUU todavía necesitará a la ONU como foro para la acción sobre amenazas, como las enfermedades infecciosas globales, la proliferación nuclear, el terrorismo, el mantenimiento de la paz, la gestión post conflictos y la ayuda humanitaria. Ni tan siquiera la superpotencia mundial más importante es capaz de abordar fácilmente y por sí sola los inmensos problemas que la globalización ha creado. Así, por ejemplo, resulta dolorosamente claro que para que EEUU salga de Irak, debe consolidarse una relación revisada EEUU-ONU, de modo que la reconstrucción a medio y a largo plazo se lleve a cabo con la ayuda internacional. Por lo que respecta a las necesidades inmediatas, la ONU será fundamental para el referéndum que se precisa para ratificar la nueva Constitución. Al igual que sucedió en enero de 2005, la ONU deberá encargarse de gestionar los aspectos técnicos de la votación y dotar los colegios electorales de personal. De un modo similar, las elecciones requeridas para formar un Gobierno oficial en 2006 también requerirán la ayuda de la ONU.

Es posible que a medio y a largo plazo las fuerzas de mantenimiento de la paz de la ONU deban relevar a las fuerzas de EEUU cuando Irak se convierta en un Estado totalmente independiente. Aunque se debate una posible ayuda militar por parte de la OTAN, similar a la de los acuerdos en los Balcanes, sólo si EEUU paga sus contribuciones para el mantenimiento de la paz y se llevan a cabo reformas en materia de gestión, podrán otros Estados miembros respaldar el que la ONU desempeñe un papel de tales características.

Nos encontramos en un momento unipolar para EEUU, pero EEUU también opera de forma independiente y paralela en algunas cuestiones multilaterales. Ello resulta evidente en el caso de Irán, donde la proliferación nuclear requiere una negociación entre múltiples naciones y la colaboración con la Comisión Internacional de la Energía Atómica; o en los casos de epidemias globales, como la gripe aviar, donde EEUU, en colaboración con la Organización Mundial de la Salud, está diseñando un sistema de alerta inmediata y vigilancia para proteger a todos los ciudadanos contra una pandemia similar a la del SARS. La seguridad colectiva en el siglo XXI requiere, nada menos, un complejo sistema de relaciones que conviertan a la ONU en una pieza esencial de la agenda de seguridad de EEUU. Cuando hoy hablamos de seguridad, no sólo nos referimos a las situaciones de guerra y paz, sino también a la salud de los ciudadanos, a la prevención del terrorismo y a la erradicación de elementos de delincuencia organizada que eluden las normas legales internacionales y las agendas de contraproliferación. Pese a la fortaleza de EEUU, un aislamiento de otros Estados o de las organizaciones internacionales no constituye una opción válida en una era globalizada.

No obstante, el hecho de que EEUU decida seguir confiando en la ONU en el futuro, dependerá principalmente de que cómo se lleven a cabo en el próximo año las reformas dispuestas en la 60ª Asamblea General, particularmente en las áreas de gestión y responsabilidad. Sólo mediante acciones, y no palabras, conseguirá el Congreso de EEUU proporcionar los fondos indispensables para garantizar que la ONU funcione con eficacia. Ahí radica el dilema de este proceso de reforma: el cambio costará dinero. Ahora bien, todavía está por ver si el mayor contribuyente a la ONU cumplirá con sus obligaciones financieras, especialmente en áreas tan críticas como el mantenimiento de la paz.

Las instituciones son entidades dinámicas. La ONU no es inmune al entorno externo en el que funciona. Por lo tanto, la esperanza de cambio y de garantizar que los valores defendidos por los fundadores de la ONU perduren es una esperanza realista en los primeros años del siglo XXI. Ante la existencia de nuevas amenazas que rebasan las fronteras de los Estados, la mejor forma de abordar los tipos de consenso internacional sobre cómo gestionar tales desafíos es desde una comunidad de Estados que comparta un marco común de respeto por los derechos humanos, por la protección de los individuos que viven en sus respectivos Estados, y por un consenso en torno a los valores de democracia, que no conocen ninguna limitación étnica o regional.

Johanna Mendelson Forman, Responsable del Programa para la Paz, Seguridad y Derechos Humanos de la Fundación de las Naciones Unidas y Directora Adjunta del Programa de Seguridad Internacional del Center for Strategic and International Studies, Washington DC
[1] Charlotte McDowell, de la Fundación de las Naciones Unidas, aportó el material de investigación para la redacción de este artículo.

[2] Véase Edward C. Luck, Reforming the United Nations: Lessons from a History in Progress, International Relations Studies and the United Nations Occasional Paper 2003, nº 1, Jean Krasno y Roseann Iacomacci, editores, ACUNS (The Academic Council of the United Nations System).

[3] Ibíd, p. 2.

[4] Ibíd, p. 3.

[5] Ibíd, p. 5.

[6] Annan, Kofi, In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All, p. 6.

[7] Véase el Informe del Grupo sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, también conocido como el «Informe Brahimi»; un documento sobre la reforma a título propio que no consiguió imponer este crítico nexo entre seguridad y desarrollo (http://www.un.org/peace/reports/peace_operations/).

[8] El Grupo de Alto Nivel estaba compuesto por los siguientes miembros: Anand Panyarachun, presidente (Tailandia), ex primer ministro de Tailandia; Robert Badinter (Francia), miembro del Senado Francés y ex ministro de Justicia de Francia; João Clemente Baena Soares (Brasil), ex secretario general del ministro de Relaciones Exteriores de Brasil y secretario general de la Organización de Estados Americanos; Gro Harlem Brundtland (Noruega), ex primer ministro de Noruega y director general de la Organización Mundial de la Salud; Mary Chinery-Hesse (Ghana), vicepresidenta de la Comisión Nacional de Planificación para el Desarrollo de Ghana y ex directora general adjunta de la Organización Internacional de Trabajo; Gareth Evans (Australia), presidente del Grupo Internacional de Crisis y ex ministro de Asuntos Exteriores de Australia; David Hannay (Reino Unido), ex representante permanente del Reino Unido ante la Organización de las Naciones Unidas y enviado especial del Reino Unido a Chipre; Enrique Iglesias (Uruguay); presidente del Banco Interamericano de Desarrollo y ex ministro de Asuntos Exteriores de Egipto; Satish Nambiar (India), ex teniente general del Ejército de la India y comandante de la UNPROFOR; Sadako Ogata (Japón), presidente de la Agencia de Cooperación Internacional de Japón y alto comisario de las Naciones Unidas para los Refugiados; Yevgeny Primakov (Federación Rusa), ex primer ministro de la Federación Rus a; Qian Qichen (China), ex viceprimer ministro y ministro de Asuntos Exteriores de la República Popular China; Nafis Sadik (Pakistán), enviada especial del secretario de la ONU para el SIDA en Asia y ex directora ejecutiva del Fondo de Población de las Naciones Unidas; Salim Ahmed Salim (República Unida de Tanzania), ex primer ministro de la República Unida de Tanzania y secretario general de la Organización para la Unidad Africana; y Brent Scowcroft (EEUU), ex teniente general de las Fuerzas Aéreas y asesor de Seguridad Nacional de los EEUU de América.

[9] Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, a instancias del secretario general, A More Secure World: Our Shared Responsibility, p. 2.

[10] In Larger Freedom.

[11] Véase Amartya Sen, Development as Freedom, Anchor Books, Nueva York, 1999.

[12] Los facilitadores de este proceso representaban una sección transversal de Estados miembros, compuesta por representantes permanentes ante las Naciones Unidas de Australia, Bangladesh, Barbados, Ghana, Países Bajos, Panamá, Eslovenia, Tailandia, Túnez y Ucrania.

[13] Testimonio ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado, 21 de julio de 2005. En http://www.state.gov/p/us/rm/2005/49900.htm. se facilita una transcripción completa del mismo.

[14]La ampliación del Consejo, propuesta por primera vez en 1963 y finalmente ratificada en 1965, fue fruto del amplio movimiento de descolonización que desplazó a los miembros de la ONU hacia el sur. Desde 1945, cuando la ONU estaba integrada por 51 miembros, pasando por 1963, cuando contaba con 114 Estados miembros, hasta 2002, en que aumentaron a 191, el reto ha consistido en asegurar una representación justa de todas las regiones e intereses en el Consejo de Seguridad.

[15] Jane Boulden y Thomas G. Weiss, “Tactical Multilateralism: Coaxing America Back to the UN”, Survival, vol. 46, n.º 3, otoño de 2004, p. 111.

[16] “Reconstructing Iraq: A Guide to the Issues”, publicado por la Open Society Institute y la United Nations Foundation, 30 de mayo de 2003. Para una lista detallada de las resoluciones del Consejo de Seguridad sobre Irak, desde la Guerra del Golfo, véase el Apéndice 2 del informe.

[17] “Oil For Food Facts Timeline”, disponible en http://www.oilforfoodfacts.org/timeline.aspx.

[18] Para más información, véase el sitio web de Oil For Food (www.un.org/Depts/oip/index.html), así como Oil For Food Facts (www.oilforfoodfacts.org). Los Informes de la Comisión de Investigación Independiente, también conocidos como los Informes Volcker, están disponibles en http://www.iic-offp.org/.

[19] Jorge López y David Cortright, ‘Containing Iraq: Sanctions Worked’, Foreign Affairs, julio/agosto de 2004.

[20] Irwin Arieff, “UN Management Reforms Up in the Air as Deadline Approaches”, Reuters, 5/VIII/2005.

[21] Véase el informe del USIP, American Interests and UN Reform: Report of the Task Force on the United Nations, p. 53-54.

[22] American Interests and UN Reform: Report of the Task Force on the United Nations, United States Institute of Peace, WashingtonDC, junio de 2005.

[23] El equipo estaba integrado por los 12 miembros siguientes: Newt Gingrich, ex presidente de la Cámara de Representates; George J. Mitchell, antiguo dirigente demócrata en el Senado; Wesley K. Clark, General (Ret.), Ejército Estadounidense; Edwin J. Feulner, presidente, The Heritage Foundation; Roderick M. Hills, Partner, Hills and Stern, LLP; Donald McHenry, ex embajador, catedrático, School of Foreign Service, Georgetown University; Thomas R. Pickering, ex embajador, vicepresidente principal, Relaciones Internacionales, The Boeing Company; Danielle Pletka, vicepresidenta, Política Exterior y de Defensa, American Enterprise Institute; Anne-Marie Slaughter, Woodrow Wilson School of Public and International Affairs, Princeton University; A. Michael Spence, Partner, Oak Hills Capital Partners; Malcolm Wallop, ex senador de EEUU, presidente y fundador del Frontiers of Freedom Institute; y R. James Woolsey, antiguo director de la CIA, vicepresidente, Booz Allen Hamilton.

[24] Center for Global Solutions Fact Sheet, disponible en:
www.globalsolutions.org/programs/intl_instit/OFF_factsheet.html.

[25] Luck, p. 10.

[26] Declaración de la embajadora Anne W. Patterson, vicerrepresentante permanente de EEUU ante las Naciones Unidas, ante la Asamblea General, 2/VIII/2005.

[27] Observaciones del embajador John R. Bolton, representante permanente de EEUU ante las Naciones Unidas, sobre la situación de Irak y el programa “Petróleo por Alimentos”, durante el Security Council Press Stakeout, 11/VIII/2005.

[28] John J. Hamre, “American Internationalism in the Years Ahead”, en CSIS Memorandum, nº 170, 14/IV/2005 (2 páginas).

[29] Véase el apartado sobre la definición de terrorismo en la sección “Documento de Resultados” de este artículo.

[30] Suzanne Nossel, “Israel and UN Reform”, Dissent, verano de 2005.

[31]Ibid.

[32] La cláusula reza: “Los Estados miembros también tienen un papel clave que desempeñar en lo que respecta a garantizar que los mandatos de la Organización se mantienen vigentes. Por consiguiente, solicito a la Asamblea General que revise todos los mandatos que tengan más de cinco años de antigüedad, para ver si las actividades en cuestión todavía son realmente precisas o si los recursos asignados a las mismas pueden redestinarse a nuevos retos emergentes”, In Larger Freedom, p. 65.

[33]Declaración de la embajadora Anne W. Patterson, vicerrepresentante permanente de EEUU ante la ONU, ante la Asamblea General, 2/VIII/2005.

[34] Suzanne Nossel, op cit.

[35]Presidente Bush, discurso ante la Asamblea General, 21/IX/2004, disponible en
http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N04/515/97/PDF/N0451597.pdf?OpenElement

[36] Kofi Annan, Informe del secretario general, “Prevention of Armed Conflict”, 7/VI/2001, p. 35.

PROCESO DE BARCELONA: BALANCE DE UNA DÉCADA DE ASOCIACIÓN EUROMEDITERRÁNEA (ARI)

ARI Nº 137/2005 -- Análisis
Haizam Amirah Fernández y Richard Youngs ( 11/11/2005 )

Tema: Durante los días 27 y 28 de noviembre, España acogerá la Cumbre Euromediterránea que conmemorará el décimo aniversario del Proceso de Barcelona (también conocido como Asociación Euromediterránea, o AEM). Este análisis trata de arrojar luz sobre los logros y las carencias en lo referente a los principales ejes temáticos de la AEM, así como las distintas perspectivas nacionales que existen a día de hoy en dichos debates.[1]

Resumen: En noviembre de 1995, la creación de la Asociación Euromediterránea representó el nacimiento de lo que parecía ser una de las iniciativas de política exterior más ambiciosas e innovadoras de la Unión Europea (UE). La AEM forjó una asociación entre los entonces quince Estados miembros de la Unión y doce países del sur del Mediterráneo en un amplio abanico de cuestiones de índole económica, social, cultural, política y de seguridad. A lo largo de su década de existencia, la AEM se ha consolidado de forma gradual, aunque no con toda la fuerza que se esperaba.

Análisis: Existe un consenso general en afirmar que la AEM ha sido incapaz de alcanzar los objetivos más elevados de la Declaración de Barcelona, el texto fundacional de la Asociación.[2] Se coincide también en señalar que la AEM se ha esforzado por adaptarse a los cambios producidos en el entorno estratégico, especialmente los asociados al conflicto israelo-palestino. Sin embargo, más allá del consenso existente sobre la necesidad de adoptar mejoras que permitan adaptar la retórica de la AEM a la realidad, es evidente que abundan las diferencias de opiniones.

Existen diferencias en relación al significado y la relevancia de los logros alcanzados por la AEM durante la última década. Se discrepa sobre el grado de consolidación de la Asociación desde su creación y sobre quién es su mayor beneficiario; los gobiernos de los países socios del norte o del sur, el sector privado o la sociedad civil. Existen también divergencias sobre la estrategia futura de la Asociación; hasta qué punto interesa conservar la filosofía de la Declaración de Barcelona y qué elementos han de ser actualizados e impulsados son dos de las cuestiones que se plantean. Pueden identificarse claras discrepancias en lo referente a dichas cuestiones entre los Estados miembros de la UE; en el seno de cada uno de dichos Estados; entre la Comisión Europea y los países socios del sur del Mediterráneo; entre los gobiernos del sur del Mediterráneo y la opinión de la sociedad civil; y entre la comunidad árabe e Israel. La uniformidad de opiniones es más notable entre los analistas, que coinciden en realizar una crítica contundente de la Asociación, si bien difieren en cuanto a los logros alcanzados por la AEM.

Muchas de estas diferencias ya estuvieron presentes durante el nacimiento de la AEM. Algunos observadores y dirigentes políticos sostienen que los distintos intereses y perspectivas han ido convergiendo desde entonces, gracias al impacto socializador de la AEM. Otros optan por destacar la persistencia de dichas divergencias, que tienen una magnitud más que considerable después de una década de supuesta asociación común. Lo cierto es que dichas diferencias, vayan en aumento o en descenso, han resultado relevantes en el contexto de los esfuerzos por dar un nuevo impulso al Proceso de Barcelona.

Cambio de contexto durante la última década

La AEM echó a andar en un momento de considerable optimismo sobre el futuro del sur del Mediterráneo. Este clima de optimismo respondía en parte a la dinámica inicial generada por los Acuerdos de Oslo entre Israel y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP). Las negociaciones adicionales entre Israel y algunos Estados árabes crearon un ambiente propicio para el debate sobre una posible “zona de paz, estabilidad y seguridad” euromediterránea, tal y como recoge la Declaración de Barcelona. A medida que pasó el tiempo, se estancó el proceso de paz en Oriente Medio, y, por supuesto, se agudizaron las tensiones en la región, sumergiendo a la AEM en un período de serias dificultades. El hecho de que se consolidara un entorno regional cada vez más adverso, sumado a la inercia interna de la UE, acabó minando la capacidad y la voluntad política de los países socios y de las instituciones de la AEM para poner en práctica el amplio abanico de reformas inicialmente contempladas bajo la Declaración de Barcelona.

Diez años después del lanzamiento de la AEM, el contexto político, social y económico de cada uno de los países árabes y de la región árabe en su conjunto ha cambiado significativamente. La mayoría de los observadores, árabes y no árabes, convienen en que el desarrollo humano de la región se sigue enfrentando a importantes desafíos. Algunos sostienen que la crisis del desarrollo árabe se ha agudizado durante los últimos años y es hoy más compleja que nunca. El Informe sobre Desarrollo Humano Árabe del año 2004 elaborado por el PNUD ha identificado “el déficit agudo de libertad y buen gobierno en el mundo árabe como el principal obstáculo al renacimiento árabe”.[3]

La intervención de potencias extranjeras, como la ocupación persistente de los territorios palestinos por parte de Israel y la ocupación que lidera Estados Unidos en Irak, socavan la seguridad y el bienestar de la región. Otros obstáculos están relacionados con la existencia de estructuras políticas, sociales y económicas en los países árabes que siguen sustentando regímenes autoritarios. El supuesto comienzo de los procesos de reforma política en el mundo árabe ha sido ampliamente comentado. Dicho cambio incipiente tiene sin duda una enorme relevancia, y promete incidir sustancialmente sobre el Proceso de Barcelona. Sin embargo, hasta la fecha los cambios políticos en el sur del Mediterráneo han sido discretos y selectivos, y han estado controlados por los regímenes gobernantes. Las reformas han sido fragmentarias y no puede decirse que hayan contribuido de forma perceptible a resolver la crisis de desarrollo humano que afecta a la región. El contexto internacional, marcado por la “guerra contra el terrorismo” emprendida por Estados Unidos tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, también está repercutiendo sobre las libertades árabes, llevando a varios gobiernos a imponer controles y restricciones todavía más severos sobre sus ciudadanos, amparándose en el temor a que se cometan nuevos atentados terroristas.

Pese a los factores restrictivos, durante los últimos años se han realizado llamamientos tanto desde la región como desde las potencias extranjeras para impulsar la consecución de reformas destinadas a abordar algunos de los desafíos más críticos a los que se enfrenta el mundo árabe. Existe una amplia percepción de que el debate sobre la reforma se ha visto impulsado en gran medida por el nuevo compromiso (declarado) de Estados Unidos de apoyar a los movimientos democráticos en Oriente Medio. La Iniciativa para el Amplio Oriente Medio y Norte de África (BMENA), que fue adoptada durante la cumbre del G8 celebrada en junio de 2004, y la Iniciativa de Asociación entre Estados Unidos y Oriente Medio (MEPI) son algunos de los nuevos elementos en el ámbito político que influyen en la AEM.

Estas tendencias internacionales, junto con los cambios producidos en el seno de la UE, constituyen un telón de fondo para la AEM que se presenta hoy sustancialmente diferente a lo que lo era en 1995. Los cambios producidos en la UE son tan relevantes como los producidos en el mundo árabe. Durante la última década, la UE ha afianzado gradualmente su perfil como actor internacional. Se han puesto en marcha procesos de reforma sólidos, aunque de escasa trascendencia en la dinámica de relaciones exteriores de la UE. Esto sin duda ha aumentado las expectativas en todo el mundo, que confiaba que la UE estuviera más capacitada para cumplir con sus propios objetivos, adoptando una política exterior eficaz, unificada y anclada firmemente en sus valores. La adhesión de diez Estados miembros en mayo de 2004 proporcionó a la UE un peso mayor, además de una mayor capacidad de influencia a nivel internacional; incorporó a una serie de países que habían experimentado poco tiempo atrás el tipo de reformas políticas y económicas que la AEM promueve en el sur del Mediterráneo; y también contribuyó sustancialmente a garantizar que la UE adoptara procedimientos más eficaces en la toma de decisiones en el ámbito de la política exterior.

El Tratado Constitucional rechazado por los votantes franceses y holandeses predicaba un mayor grado de compromiso en lo referente a algunos objetivos políticos de la UE, en concreto las políticas de seguridad, desarrollo y derechos humanos. Asimismo, incorporaba importantes mejoras institucionales, incluida la figura de un nuevo ministro de Exteriores de la UE, destinadas fundamentalmente a dar una mayor coherencia al creciente abanico de instrumentos de política de la Unión. Por el momento, el destino de las reformas de la política exterior de la UE permanece incierto.

Con estos cambios de carácter general de telón de fondo, el diseño de una nueva Política Europea de Vecindad (PEV) ha añadido una nueva dimensión a las relaciones con el sur del Mediterráneo. La PEV pretende promover un “anillo de amigos” en la nueva periferia de la UE tras la ampliación. Esta iniciativa ha generado cierta confusión sobre cómo afectará a la AEM la vinculación de los países del sur del Mediterráneo con países tales como Ucrania, Moldavia y Armenia bajo un único marco político. La doctrina oficial de la UE es que la Política de Vecindad supone una continuación y un refuerzo del Proceso de Barcelona. Sin embargo, permanece abierto el debate sobre la distribución exacta de las iniciativas entre estos dos marcos.

En definitiva, esta plétora de acontecimientos –la AEM; los nuevos debates sobre los valores y la efervescencia democrática interna a nivel europeo; la ampliación hacia el este; el desarrollo de los mecanismos de política exterior de la UE; el rechazo del Tratado Constitucional– se combinan para producir un clima cambiante para las estrategias de la Unión hacia el sur del Mediterráneo. Estos cambios, cuyas implicaciones son todavía inciertas, son factores importantes en el abanico de consideraciones que conforman las perspectivas sobre el pasado y futuro de la AEM.

Balance de una década de Asociación

Dados los acontecimientos producidos a nivel internacional y nacional, la incapacidad para garantizar un mayor número de cambios económicos, políticos, sociales y estratégicos de alcance no puede ser atribuida exclusivamente a las deficiencias en el diseño y a la puesta en práctica de la AEM. Asimismo, podría alegarse –no sin razón– que diez años es un período de tiempo relativamente corto para evaluar el alcance de los procesos de reforma económica y política en una región de tales dimensiones, aunque suficiente para poner a prueba las bases sobre las que se construyen dichos procesos. Sin embargo, existe una unanimidad a la hora de destacar la importancia de promover un cambio en el Proceso de Barcelona que vaya más allá del nivel puramente superficial.

El balance de la primera década de la AEM arroja las siguientes conclusiones preliminares:

· Existe una decepción fuerte y generalizada en torno a los resultados cosechados por la AEM durante la última década, acompañada de la sensación de que, a pesar de todo, se han construido las bases necesarias para corregir las deficiencias actuales. La decepción con el Proceso de Barcelona es aún mayor en la orilla sur del Mediterráneo. Varios observadores apuntan a un doble fracaso: la AEM ni ha ayudado a los gobiernos a promover su desarrollo y su transición hacia la modernización, ni ha logrado dotar a las fuerzas de la sociedad civil de la energía necesaria para impulsar las reformas.

· Cada vez es más evidente que para revitalizar el Proceso de Barcelona no basta con limitarse a hacer “más de lo mismo”. Para garantizar el respeto de los principios y compromisos de la Declaración de Barcelona de 1995, tampoco basta con aumentar la financiación en ámbitos como la cooperación, el refuerzo de la voluntad política y la mejora de los mecanismos de implementación, sino que es necesario replantearse seriamente algunos de los enfoques propuestos por la AEM en relación a algunas cuestiones fundamentales. De lo contrario, se corre el riesgo de que la cumbre del décimo aniversario, lejos de proporcionar un análisis cualitativo riguroso, constituya una mera contribución cuantitativa al acervo de la AEM, lo cual sería, sin duda, una forma de echar por tierra una excelente oportunidad para progresar.

· Se ha extendido la sensación de que los cambios políticos derivados de los atentados del 11-S han alejado a la Asociación de sus principios fundacionales, precisamente en un momento en el que dichos principios tienen una enorme relevancia a la hora de superar los desafíos a los que se enfrenta Oriente Medio. También existe una preocupación en torno al enfoque centrado en la seguridad. Es fundamental que los dirigentes políticos, que deben hacer frente a graves problemas de seguridad en el día a día, den un paso atrás y aborden las cuestiones estratégicas más generales que amenazan los intereses a largo plazo tanto de la UE como de sus socios árabes.

· La presencia de Estados Unidos ha tenido una influencia cada vez mayor en la evolución de la AEM. La presencia estadounidense ha sido cada vez más palpable en los ámbitos económico, político y de seguridad. Esta cuestión debería ser abordada durante la cumbre del décimo aniversario de la AEM con el fin de allanar el camino para garantizar una cooperación más productiva con Estados Unidos siempre que se considere oportuno, así como comprender en mayor medida cuáles son los ámbitos en los que Europa debería conservar el carácter distintivo de sus relaciones con los socios del sur del Mediterráneo.

· Se hace necesario explicar con mayor claridad la relación existente entre el Proceso de Barcelona y la Política Europea de Vecindad (PEV). La PEV es percibida como un arma de doble filo, que ofrece una serie de ventajas reales con respecto al Proceso de Barcelona al tiempo que amenaza con debilitar algunos de los puntos fuertes de la Asociación.

· Durante los últimos diez años se ha producido una enorme complejidad en la relación existente entre los cambios producidos en el contexto multilateral de la AEM, por una parte y, por otra, la evolución de las políticas nacionales en cada uno de los países socios de la Asociación. En vísperas del décimo aniversario del lanzamiento de la AEM, la dinámica creciente de “socialización” ha dado un nuevo impulso a algunos intereses nacionales en torno al compromiso común que representa el Proceso de Barcelona. Sin embargo, tanto los gobiernos europeos como los árabes siguen tratando de complementar –con éxito– la “identificación de Barcelona” con estrategias más instrumentales al servicio de sus intereses nacionales. Los Estados han sido capaces de maximizar o minimizar el “alcance” de la AEM a su antojo para satisfacer sus propios intereses. De hecho, la relación entre los gobiernos nacionales y la AEM se ha vuelto más compleja y heterogénea desde los atentados del 11-S.

Replantearse las políticas

La AEM fue lanzada en 1995 en un clima de optimismo tanto en Oriente Medio como en la UE. Desde entonces multitud de cambios que no estaban directamente relacionados con la AEM han provocado un descenso en el nivel inicial de optimismo y han derivado en una sensación generalizada de parálisis o estancamiento. Los esfuerzos que están siendo realizados en la actualidad para dar un nuevo impulso al Proceso de Barcelona se están produciendo en un contexto muy diferente, caracterizado por la crisis causada por el rechazo francés y holandés al Tratado Constitucional y las dificultades para alcanzar un acuerdo sobre el presupuesto de la UE para el período comprendido entre el año 2007 y 2013 (un elemento de vital importancia para el futuro del Proceso de Barcelona). El panorama actual podría suscitar escepticismo en torno a la evolución del Proceso de Barcelona a corto plazo. Sin embargo, una lectura más positiva sugiere que estas dificultades aumentarán el deseo de los gobiernos y sociedades civiles de crear las condiciones necesarias para generar un mayor optimismo a largo plazo.

Se considera que hasta la fecha los logros cosechados en el contexto del primer pilar de la AEM, que se ocupa de cuestiones relativas al diálogo político y de seguridad, han sido escasos. A pesar de ello, las distintas iniciativas lanzadas en este ámbito han generado un proceso de socialización que ha contribuido positivamente a la creación de una identidad euromediterránea.

Pese a que la Declaración de Barcelona alude repetidamente a los conceptos de democracia y derechos humanos, lo más importante es plantearse cómo dichos objetivos pueden contribuir a otras metas, como la paz, la estabilidad, la prosperidad, el desarrollo humano y la cooperación cultural. Las discrepancias entre Europa y Estados Unidos acerca de las causas reales del terrorismo que nace en el mundo árabe no deberían alejar a la UE del fin último de sus proyectos de reforma en el espacio mediterráneo. Es evidente que conviene encontrar un equilibrio entre los distintos objetivos que persigue la AEM. Asimismo, las políticas de la UE deberían estar dirigidas principalmente hacia los ciudadanos y las sociedades civiles de los países socios, con miras a crear las condiciones políticas e institucionales necesarias para un cambio social pacífico. Para ello es necesario entablar el diálogo con todas las fuerzas políticas y sociales que renuncien de forma explícita al uso de la violencia y se muestren abiertas a colaborar con Occidente.

Existe un amplio debate a ambos lados del Mediterráneo sobre el uso de la condicionalidad por parte de la UE. Este debate constituye un elemento fundamental de las propuestas para la reactivación de la AEM y está directamente relacionado con las expectativas suscitadas por la PEV. A diferencia de lo ocurrido con los nuevos Estados miembros de la UE, el uso de la condicionalidad positiva en el marco de la AEM ha sido bastante limitado durante la última década. Esto responde en parte al limitado interés mostrado por los socios del sur del Mediterráneo en las recompensas y ventajas que les ha ofrecido la Unión Europea hasta la fecha. La PEV contempla un mayor número de incentivos para aquellos países que implanten reformas acordes a los principios del Proceso de Barcelona y a los planes de acción que se deriven del “diálogo político reforzado”. Es necesario que la UE ofrezca incentivos más atractivos, especialmente en ámbitos prioritarios para los países del sur del Mediterráneo, como la inmigración, la libre circulación de personas y el libre comercio de los productos agrícolas.

En este sentido, persiste el debate sobre el uso de la condicionalidad negativa y positiva. Mientras que la concesión de recompensas sujeta a la consecución de reformas específicas en los países del sur del Mediterráneo se perfila como un ámbito de consenso, desde la orilla sur se muestra cierto escepticismo en torno a la idoneidad de una presión más punitiva por parte de Europa. Como mínimo, es fundamental que los países europeos desarrollen una mayor unidad sobre este tema. De no ser así, seguirán presentándose dificultades políticas cada vez que la UE aborde realidades locales que provoquen reacciones negativas por parte de gobiernos no democráticos y de los sectores conservadores y nacionalistas del sur del Mediterráneo. Hasta el momento, algunos gobiernos árabes han condicionado a la UE en mayor medida que a la inversa, un fenómeno que podría calificarse como “condicionalidad a la inversa”.

Es necesario establecer políticas y mecanismos específicos en las cuestiones relativas a los ámbitos de seguridad y defensa en el Mediterráneo. La reforma del cuerpo policial y la formación en derechos humanos de las fuerzas policiales en los países socios del sur deberían ser una cuestión prioritaria para la UE. Las políticas no deberían limitarse a promover la eficacia de las fuerzas policiales en la prevención de la inmigración ilegal en el espacio mediterráneo, que es básicamente lo que ha ocurrido hasta la fecha.

Una de las consecuencias del déficit democrático existente en los países árabes son las deficiencias que presentan los sectores de defensa de dichos países, entre las que destacan la limitada participación y supervisión civil en la elaboración de políticas en materia de seguridad, la escasa separación entre las fuerzas policiales y militares y el elevado nivel de gastos en defensa, así como una falta grave de transparencia y responsabilidad pública. Para superar estas deficiencias, una serie de medidas pueden ser impulsadas por la UE a través de la PESD, como el refuerzo de la cooperación en los ámbitos de prevención de conflictos y gestión de crisis y la creación de redes entre los sectores civiles y militares de los países de la AEM que estén implicados en la gestión de crisis y las labores de mantenimiento de la paz. Es fundamental que las políticas de seguridad tengan un mandato preciso bajo la AEM para poder así evitar que los gobiernos de la región utilicen la “guerra contra el terrorismo” que lidera Estados Unidos como una excusa para imponer mayores controles y restricciones sobre sus ciudadanos, utilizando el temor a actos terroristas a modo de justificación.

Numerosos análisis sobre el segundo pilar de la AEM, que se ocupa de las cuestiones económicas y financieras, coinciden a la hora de reflejar los puntos débiles de algunas de las principales premisas económicas en las que se ha basado la AEM desde su lanzamiento. En primer lugar, la asunción de que existe una relación causal entre la liberalización económica y política ha resultado ser incorrecta. No se ha producido esta relación causa-efecto y que, de hecho, en algunos países la reforma económica se ha producido al mismo tiempo que una desliberalización política. Por otra parte, tampoco se han materializado las promesas que apuntaban a que las reformas económicas en el sur del Mediterráneo conducirían a un incremento de la inversión extranjera directa, que a su vez promovería la creación de puestos de trabajo. De hecho, durante la última década gran parte de las inversiones potenciales árabes se ha desviado hacia otros mercados más rentables. Los países del sur del Mediterráneo han tenido dificultades para atraer a los inversores privados porque carecen de ventajas comparativas más allá de las industrias del petróleo y el gas. Una serie de factores continúan desalentando a los inversores, entre los que destacan la falta de transparencia y de responsabilidad pública, una infraestructura física y virtual poco adecuada, un nivel insuficiente de formación y mano de obra cualificada y las reducidas dimensiones de los mercados nacionales. Una década no ha sido suficiente para que el Proceso de Barcelona integrara a las economías del sur del Mediterráneo en el sistema económico mundial. La UE debería asignar niveles más elevados de ayudas directas para la construcción y reconstrucción de infraestructuras y la revitalización de los recursos humanos en los países socios. Asimismo, la UE debería diseñar fórmulas imaginativas para cofinanciar este tipo de proyectos en el marco del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (ENPI).

En términos generales, las reformas económicas en los países del sur del Mediterráneo, incluida la privatización de los antiguos monopolios estatales, no se han realizado de forma transparente. Es lógico pensar que los regímenes que no responden ante nada ni nadie tratarán de satisfacer sus propios intereses durante la transición hacia una economía más liberalizada. Una de las medidas que la UE podría adoptar para frenar esta tendencia consiste en hacer un estudio exhaustivo de las empresas del sur del Mediterráneo que estén en manos de miembros de los regímenes gobernantes o de sus familias. De esta forma se podría garantizar que la reforma económica condujera a la creación de nuevos centros de poder que estuvieran dispuestos a competir con los regímenes gobernantes.

Las actividades culturales en el espacio euromediterráneo han aumentado de forma considerable desde el lanzamiento del Proceso de Barcelona. A pesar de ello, los logros alcanzados en el tercer pilar de la AEM durante la última década (asuntos sociales, culturales y humanos) han sido modestos. La celebración de Foros Civiles como complemento a las cumbres de ministros de Exteriores de la AEM ha permitido un mayor diálogo entre los actores de la sociedad civil del espacio mediterráneo. Sin embargo, los actores de la sociedad civil todavía deben demostrar su capacidad para presentar propuestas que puedan traducirse en políticas concretas.

Han proliferado las iniciativas en ámbitos como la educación, cultura, juventud y cooperación de la sociedad civil. No obstante, estas iniciativas han presentado una serie de deficiencias que han afectado al funcionamiento de la AEM en su conjunto. La Asociación se ha convertido en un proceso altamente burocratizado. La existencia de un gran número de iniciativas con objetivos divergentes va en detrimento de la coherencia global, de ahí que sea necesario garantizar un mayor grado de coordinación. Existe una necesidad real de aumentar los recursos financieros para que los esfuerzos realizados tengan un verdadero impacto en las sociedades de ambas orillas del Mediterráneo y para que la Asociación gane visibilidad entre la opinión pública. Muchos consideran que uno de los principales problemas es la limitada participación de los actores no oficiales en el proceso de toma de decisiones de las iniciativas y programas de la AEM. La creación de la Plataforma No Gubernamental Euromediterránea, así como el refuerzo del diálogo entre la clase dirigente y los actores de la sociedad civil en vísperas de la cumbre del décimo aniversario son medidas positivas que podrían conducir a una cooperación más constructiva en el futuro.

La ampliación de programas educativos como el programa Tempus –y posiblemente el Erasmus– al sur del Mediterráneo es sin duda una buena noticia. No obstante, los críticos consideran que dichos programas son elitistas y continúan siendo desconocidos fuera de ciertos círculos. Además, los intercambios tienden a ser unidireccionales. La propuesta presentada por la Comisión Europea en abril de 2005 con el fin de aumentar sustancialmente las ayudas de los Estados miembros a la educación y formación profesional en los países del sur del Mediterráneo, así como las becas para la realización de estudios universitarios en Europa con un porcentaje reservado específicamente para las mujeres, representa un paso adelante a la hora de abordar dichas críticas. Ahora bien, es fundamental que las instituciones de la UE y sus Estados miembros aborden los problemas de movilidad que dificultan los intercambios culturales. Para ello sería necesario adaptar las políticas europeas de inmigración y visado hasta eliminar los obstáculos que impiden un dinamismo cultural real en y entre las sociedades euromediterráneas.

Desde el 11-S y como resultado de los atentados terroristas –incluidos los recientemente perpetrados en suelo europeo– los aspectos culturales de la AEM han adquirido relevancia política. Esto ha llevado a los defensores del tercer pilar de la Asociación a destacar su singularidad; debido a la naturaleza transversal de las actividades culturales y sociales y a su interrelación con los aspectos económicos y políticos, el tercer pilar podría convertirse en una herramienta eficaz –junto con el primer y segundo pilar– para impulsar la reforma democrática. Es necesario incluir los programas culturales en las políticas europeas destinadas a promover la democracia en el espacio euromediterráneo, así como la necesidad de supervisar y monitorizar los resultados de dichas iniciativas. Tal sugerencia se ajusta a la propuesta de la Presidencia británica de concentrar los esfuerzos en una serie de objetivos que deberán ser alcanzados durante los próximos diez años.

Durante los últimos años, la Unión Europea ha puesto en marcha una serie de iniciativas destinadas a abordar cuestiones relativas a la inmigración. Uno de los problemas a los que se enfrenta la UE es la persistencia de una política de inmigración firmemente orientada hacia la seguridad. Este enfoque centrado en la seguridad puede apreciarse en la decisión de incluir cuestiones relativas a la inmigración ilegal bajo el tercer pilar del Proceso de Barcelona junto con otros “riesgos transnacionales”, como el terrorismo, el crimen organizado y el tráfico de drogas, en lugar de incluirlas en el capítulo político y de seguridad. La creciente regularización de inmigrantes ilegales que viven y trabajan en países europeos, como el proceso de regularización que se ha realizado en España durante la primera mitad de 2005, ha subrayado las limitaciones de las políticas restrictivas de visado. Para crear políticas más realistas convendría implantar un sistema de visados más flexible, tal y como recomienda el Parlamento Europeo. Las políticas restrictivas en materia de inmigración sólo sirven para fomentar la inmigración ilegal. Es evidente que se trata de un ámbito en el que las políticas actuales amenazan con perjudicar otros ámbitos de cooperación y con debilitar el sentimiento de “asociación” que debería caracterizar a la AEM.

Aprovechar la oportunidad

Durante los últimos años, hemos sido testigos de un cambio en la política de Estados Unidos hacia Oriente Medio; Estados Unidos ha sustituido su discurso de negligencia benigna por un firme compromiso con la reforma democrática. Dicho cambio de postura todavía tiene que dar sus frutos. En el contexto internacional posterior al 11-S, la UE debería tratar de complementar sus esfuerzos de promoción de la democracia en el Mediterráneo con otras iniciativas que persigan objetivos similares, como la Iniciativa para el Amplio Oriente Medio y Norte de África de Estados Unidos (BMENA). No obstante, la Unión Europea ya ha construido un acervo en este ámbito que debería conservar sus características originales, para evitar posibles confusiones en los países implicados sobre los objetivos y recursos de cada iniciativa. Actualmente la UE se encuentra en una buena posición para alentar a los países árabes a que reafirmen su compromiso con los principios de Barcelona, que muchos consideran menos intervencionistas y más respetuosos con la soberanía nacional que las políticas de la Administración Bush.

Europa debería aprovechar la coyuntura actual para instar a los gobiernos del sur del Mediterráneo a comprometerse activamente con la promoción de la democracia y el Estado de derecho. Al mismo tiempo, convendría que la UE asignara un volumen significativo de ayudas a contrarrestar las consecuencias negativas que la liberalización económica está teniendo en las sociedades que se encuentran inmersas en pleno período de transición. Las ayudas que la UE está destinando en la actualidad a la región mediterránea, aunque sustancialmente más generosas que las estadounidenses, siguen sin ser suficientes para afrontar los enormes desafíos a los que se enfrenta la región. Si la UE no traduce sus buenas intenciones en una mayor implicación en el Mediterráneo a todos los niveles, especialmente a través del compromiso con las sociedades civiles del sur del Mediterráneo, el Proceso de Barcelona corre el riesgo de perder su relevancia, puesto que el cansancio de los potenciales socios reformistas podría desviar su atención hacia otras propuestas no europeas.

De la misma forma en que la evolución de las políticas estadounidenses debería llevar a la UE a realizar nuevos esfuerzos y aportar nuevas ideas, los cambios en el seno de la UE deberían llevar al Proceso de Barcelona a reafirmar su relevancia y su capacidad de respuesta ante los desafíos contemporáneos. El enfoque bilateral que subyace a la PEV puede ser percibido como una respuesta a la falta de coordinación que existe entre las políticas de los países del sur del Mediterráneo. Dicho enfoque podría ser ventajoso para los países que quisieran reforzar sus relaciones con la UE a un ritmo mayor que otros. Sin embargo, los dirigentes políticos han de ser conscientes del riesgo que implica dicho enfoque, puesto que podría acentuar las diferencias existentes entre los socios del sur y dificultar la creación de un área común euromediterránea. La UE todavía debe aclarar detalles sobre la puesta en práctica de la PEV y la relación entre la PEV y la AEM. Si la cumbre del décimo aniversario logra diseñar un plan más pormenorizado sobre la complementariedad de estas dos iniciativas, no cabe duda de que los escépticos, tanto en Europa como en el mundo árabe, se sentirían más tranquilos.

En definitiva, la agenda de la cumbre del décimo aniversario de la AEM constituye un gran desafío. Las dificultades no sólo están relacionadas con el diseño de ámbitos políticos específicos, sino también con el contexto regional e internacional más amplio en el que se encuentra actualmente el Proceso de Barcelona. Al mismo tiempo, la capacidad de la AEM para consagrarse como un marco innovador para las relaciones entre Europa y el sur del Mediterráneo proporciona una base muy sólida para la reevaluación y la autocrítica. No aprovechar esta oportunidad de cambio sin duda atentaría contra los principios que inspiraron el lanzamiento del Proceso de Barcelona hace ahora diez años.

Haizam Amirah Fernández es investigador principal del Área de Mediterráneo y Mundo Árabe del Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos.

Richard Youngs es coordinador del Programa de Democratización en la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE).

Materiales de interés

- La Asociación Euromediterránea una década después, libro coordinado por Haizam Amirah Fernández y Richard Youngs, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos y Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE), noviembre de 2005. TAmbién disponible en FRIDE

- Barcelona Plus: Towards a Euro-Mediterranean Community of Democratic States, Informe de EuroMeSCo, febrero de 2005. (En inglés)

- Décimo aniversario de la Asociación Euromediterránea: programa de trabajo para afrontar los retos de los cinco próximos años, Comunicación de la Comisión Europea al Consejo y al Parlamento Europeo, 12 de abril de 2005. Disponible en:

- The Euro-Mediterranean Partnership, 10 Years After Barcelona: Achievements and Perspectives, Informe de FEMISE coordinado por Samir Radwan y Jean-Louis Reiffers, Institut de la Méditerranée, Marsella, febrero de 2005.

- Dossier: Diez años del Proceso de Barcelona. Balance y perspectivas, Instituto Europeo del Mediterráneo, Barcelona, otoño de 2005.

[1] Este texto es un resumen del libro La Asociación Euromediterránea una década después, coordinado por los autores del mismo y publicado por el Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos y Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE). Véase la nota bibliográfica al final.

[2] La Declaración de Barcelona está disponible en:

http://www.euromedbarcelona.org/NR/rdonlyres/DB32785E-6693-486F-A847-7861CF97AC04/514/edeclaraciobcn.pdf

[3] Informe sobre Desarrollo Humano Árabe 2004. Hacia la libertad en el mundo árabe, PNUD, Nueva York, 2005, p. 4. (Traducción en castellano del resumen ejecutivo)